По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Пандемия COVID-19: практика применения дистанционных форм в парламентских процедурах представительных органов (допустимость и подходы к правовому регулированию) (Андреечев И.С.)

Пандемия COVID-19: практика применения дистанционных форм в парламентских процедурах представительных органов (допустимость и подходы к правовому регулированию) (Андреечев И.С.)

Дата размещения статьи: 23.12.2021

Пандемия COVID-19: практика применения дистанционных форм в парламентских процедурах представительных органов (допустимость и подходы к правовому регулированию) (Андреечев И.С.)

Распространение новой коронавирусной инфекции (COVID-19) вызвало широкое применение дистанционных цифровых технологий во всех сферах жизнедеятельности, включая систему государственного и муниципального управления. Не исключением стала деятельность представительных органов - Государственной Думы и Совета Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ (далее - законодательные органы) и представительных органов муниципальных образований <1>. Так, Регламент Государственной Думы предусматривает возможность проведения заседаний ее Совета, комитетов и мероприятий в режиме видео-конференц-связи (нормы введены 11.11.2020). Предусмотрено проведение дистанционных заседаний как законодательных органов субъектов РФ <2>, так и представительных органов муниципальных образований. Также проводятся такие заседания комитетов (комиссий), иных органов. Отдельные законодательные органы, не предусмотрев проведение дистанционных заседаний, распространили такую практику только на заседания комитетов (комиссий) <3>. Имеется практика регулирования проведения в таком формате депутатских слушаний и иных парламентских мероприятий <4>.
--------------------------------
<1> Анализ региональных и муниципальных актов проведен с использованием СПС "КонсультантПлюс".
<2> Проведенный анализ свидетельствует о применении в законодательных органах более чем 40 субъектов РФ (в республиках Адыгея, Алтай, Хакасия, Ингушетия, Карелия, Коми, Татарстан, Саха (Якутия), Хакасия, Алтайском, Камчатском, Краснодарском, Приморском, Ставропольском, Хабаровском краях, Вологодской, Воронежской, Калининградской, Костромской, Курской, Магаданской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Тамбовской, Тверской, Томской областях, г. Москве и т.д.).
<3> Например, законодательные органы Архангельской, Белгородской, Брянской, Мурманской, Орловской, Курганской и Пензенской областей.
<4> Например, в законодательных органах Республики Татарстан, Кемеровской и Томской областей.

Представительные органы по-разному используют предусмотренные в регламентах возможности. Например, суд, отказывая в удовлетворении заявления к Липецкому областному Совету депутатов о признании незаконным бездействия по непроведению заседаний в течение трех месяцев подряд, установил, что в период с апреля по октябрь 2020 г. проведено дистанционно 12 сессий. Суд отклонил доводы о неправомочности таких заседаний (истец ссылался на то, что невозможно проверить личное участие депутата, для обмена документами использовалась электронная почта, листы голосования направлялись в виде электронного документа и не были подписаны электронной подписью) <5>. В другом деле суд установил, что дистанционное заседание проводилось с использованием мобильного приложения Skype, соответствовало правовым актам Совета <6>.
--------------------------------
<5> Решение Советского районного суда города Липецка от 3 декабря 2020 г. N 2а-5017/2020~М-4573/2020.
<6> Решение Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 14 декабря 2020 г. N 2а-330/2020~М-328/2020.

Такая практика, прежде всего в части проведения дистанционных заседаний, требует анализа и осмысления с точки зрения принципов работы представительных органов, а также ее законодательных основ на федеральном уровне. Такая необходимость выражена Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет), который в своих разъяснениях применительно к деятельности представительных органов муниципальных образований отметил, что изменения федерального законодательства, позволяющие проводить заседания дистанционно, но исключительно в условиях режима чрезвычайной ситуации, заслуживают внимания <7>. Комитет высказал позицию о невозможности проведения заседаний представительных органов муниципальных образований в дистанционной форме с использованием видео-конференц-связи. Они не могут вносить в устав или в свой регламент норму, предусматривающую заочное (дистанционное) голосование на заседаниях, так как Федеральные законы от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) <8> и от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <9> не предусматривают проведения таких заседаний. Это возможно только в случае внесения изменений в федеральные законы. Такая же позиция выражена в заключении Комитета на проект федерального закона N 963985-7 <10>, которым предлагалось внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) <11> в части возможности проведения заседания законодательного органа в дистанционной форме с использованием средств видео-конференц-связи, а также иных систем, обеспечивающих правомочность заседания. Основанием для проведения такого заседания предлагалось определить введение на территории субъекта РФ режима повышенной готовности (чрезвычайного положения), ограничительных мероприятий (карантина), иных ограничительных мер, препятствующих проведению правомочного заседания. Правительство РФ не поддержало законопроект, указав, что его положения могут быть реализованы без внесения изменений в Федеральный закон. Комитет указал, что предназначение законодательного органа предусматривает личное присутствие депутатов на заседаниях и не предполагает формы заочного (дистанционного) голосования; заседания должны проводиться исключительно в очной форме. При введении режима повышенной готовности (чрезвычайной ситуации) проведение дистанционных заседаний Комитетом признано целесообразным.
--------------------------------
<7> URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/Voprosy-i-otvety/Federalnyj-zakon-ot-6-oktyabrya-2003-god/Organy-i-dolzhnostnye-lica-mestnogo-samo/Predstavitelnyj-organ-municipalnogo-obra/item/22758228 (дата обращения: 21.03.2021).
<8> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<9> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.
<10> URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/963985-7 (дата обращения: 21.03.2021).
<11> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Законодательные органы также выступают за внесение изменений в Закон N 184-ФЗ. Об этом свидетельствует обращение в Государственную Думу Законодательного Собрания Красноярского края от 26 марта 2020 г.

Оно касалось возможности проведения заседаний законодательных органов субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований в дистанционном режиме, так как федеральными законами в императивном порядке устанавливается проведение заседаний только в очной форме.
Решение вопроса допустимости дистанционной формы проведения заседаний непосредственно связано с понятием коллегиальности. Она является признаком представительной власти, критерием выделения таких органов. Это принцип деятельности, который состоит в совместном принятии решения всеми депутатами. Для вынесения решения по обсуждаемому вопросу необходим кворум или правомочность заседания (минимальное число депутатов, без присутствия которых заседание считается неправомочным) и определенное число голосов для принятия того или иного решения (абсолютное или квалифицированное большинство голосов). Организационно-правовой формой деятельности представительных органов являются их заседания, где обсуждаются вопросы, входящие в их компетенцию. Коллегиальность лежит в основе не только деятельности представительного органа, но и деятельности его комитетов (комиссий, рабочих групп), фракций и иных депутатских групп, а также и иных форм деятельности (слушания). Главенство заседания определяется тем, что только в рамках заседания могут быть решены вопросы, входящие в компетенцию представительного органа. В регламенте представительного органа определяются требования к процедурам созыва и подготовки заседания, оповещения депутатов о времени и месте проведения заседания, подготовки проекта повестки дня заседания, проектов документов, включенных в проект повестки дня заседания, проведения регистрации депутатов, ведения заседания и голосования, оформления протокола заседания и т.д.

Представительные органы осуществляют деятельность на принципах свободного, коллективного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, широкой инициативы, обеспечение соблюдения которых влияет на решение вопроса допустимости дистанционных заседаний. Депутат на основе имеющейся информации может иметь возможность принимать участие в деловом обсуждении вопросов, голосовании, имеет право решающего голоса, вправе свободно выражать позицию, настаивать на убеждениях, не противоречащих правовым и этическим нормам.

Вследствие этого необходимо разграничить заочное (опросное) голосование по вопросам повестки дня заседания и проведение дистанционного заседания с личным участием депутата. Первая из указанных форм не предусмотрена федеральными законами и им противоречит, так как не обеспечивает личного присутствия депутата. Подтверждением тому служит Определение Верховного Суда РФ от 15 августа 2018 г. N 94-АПГ18-2, которым признан недействующим регламент Совета депутатов, который допускал дистанционное голосование и участие в сессии депутатов без личного участия посредством факсимильной (электронной) почты, опросных листов, именных бюллетеней. Верховный Суд РФ указал, что введение регламентом возможности отсутствовать на заседаниях, заочного принятия решений нарушает основополагающие конституционные принципы коллегиальности, открытости, гласности (ч. 1 и 3 ст. 34, ч. 1.1 ст. 35 Закона N 131-ФЗ). По данному вопросу имеются и иные аналогичные решения <12>.
--------------------------------
<12> Определением Волгоградского областного суда от 5 марта 2015 г. N 33-2924/2015 признаны недействующими нормы Положения о городской Думе, поскольку федеральное законодательство и устав муниципального образования не содержат положений о возможности проведения заочного голосования.

Учитывая это, мы солидарны с позицией Комитета в части нелегитимности заочного (опросного) голосования (способ опроса мнения депутатов в период времени, отведенный для голосования). До пандемии практика такого голосования вводилась в целях рассмотрения проектов федеральных законов и обращений законодательных органов <13>. Сейчас такая практика распространена в значительном числе законодательных органов на рассмотрение проектов законов субъектов РФ. В Законодательном Собрании Ленинградской области предусмотрено очно-заочное голосование, в Государственном Совете Республики Крым - заочное голосование путем опроса депутатов по законопроектам, проектам постановлений. Аналогичная практика предусмотрена в иных законодательных органах <14>. Такая практика должна быть исключена как противоречащая конституционно-правовой природе представительной власти.
--------------------------------
<13> В законодательных органах Краснодарского, Пермского и Ставропольского краев, Амурской и Владимирской областей.
<14> В законодательных органах Республики Карелия и Удмуртской Республики, Воронежской, Курганской, Курской, Кировской, Омской, Оренбургской, Самарской, Тверской, Томской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

На случай исключительных обстоятельств существует возможность проведения дистанционных заседаний с личным участием депутата, что не противоречит приведенным принципам и федеральным законам. Данная форма получила применение в условиях введенного в субъектах РФ режима повышенной готовности в целях обеспечения непрерывной работы и принятия решений, не терпящих отлагательств, при наличии технического оснащения. Этот способ организации работы не может и не должен заменить традиционные заседания, но может дополнить способы их проведения в перспективе. С этой точки зрения важно оценить модель их регулирования, обеспечивающего соблюдение принципов деятельности представительных органов.

Правовое регулирование рассматриваемых процедур очень дифференцировано: 1) применяются различные подходы к терминологии ("заседание в дистанционной форме", "дистанционное проведение заседаний", "осуществление деятельности в дистанционном режиме", "дистанционные заседания", "заседания с использованием системы видео-конференц-связи"); 2) используются различные способы регулирования: путем закрепления в регламентах (по тексту регламента, устанавливая особенности процедур, либо в отдельном разделе (статье) регламента) либо принятия отдельного порядка; 3) обеспечивается различный объем регулирования, от рамочного до детализированного (например, в Регламент Законодательного Собрания Ленинградской области включен раздел из 9 статей). Более полно раскрываются требования к проведению заседаний представительных органов, в то время как проведение заседаний комитетов и иных мероприятий в дистанционном формате содержательно не регламентируется. Анализ изменений в регламенты представительных органов свидетельствует во многом о фрагментарности регулирования. Учитывая отсутствие возможности сравнительного анализа моделей регулирования, сформулируем основные требования к ним.

1. Основания (набор исключительных обстоятельств) и способы проведения. Основной способ - использование средств видео-конференц-связи. Также в регламенты включается ссылка на применение информационно-телекоммуникационных технологий или иных программ, средств. Главное требование к ним - обеспечение возможности онлайн-общения депутатов и приглашенных лиц, непосредственного (очного) обсуждения вопросов повестки и принятия по ним решений, позволяющих достоверно идентифицировать результаты рассмотрения и голосования. Оптимальным является и определение конкретных средств связи, избегая расширительных подходов.

2. Созыв заседания и уведомление депутатов о проведении заседания. Оговариваются круг субъектов, уполномоченных инициировать заседание, сроки и порядок принятия председателем решения о созыве заседания, требования к такому решению (например, указание времени и места проведения, используемых при его проведении системы видео-конференц-связи, вид голосования и т.д.). Депутаты заблаговременно извещаются о проведении заседания (например, не позднее чем за 3 дня до проведения). В регламенте оговаривается возможность установления сокращенного срока подготовки вопросов к рассмотрению (срок подачи поправок, замечаний и предложений, срок представления заключений). Повестка дня незамедлительно вместе с материалами, необходимыми для рассмотрения вопросов, включенных в повестку, размещается в информационных системах, на сайте в сети Интернет, доводится до сведения депутатов (в том числе посредством электронной связи).

3. Основания признания депутата присутствующим. Депутат считается присутствующим на заседании в случае, если он участвует в заседании в дистанционном режиме с использованием технических средств связи по месту своего фактического нахождения. Регистрация депутата осуществляется до начала заседания путем подключения к системе средств связи. Порядок регистрации (идентификации) депутатов, участвующих в заседании, проводится в указанное в решении о созыве заседания время с помощью системы видео-конференц-связи или путем поименного опроса депутатов, участвующих в заседании. Такой опрос может проводиться счетной комиссией. Регистрация депутатов на заседании проводится в течение всего времени заседания (для подтверждения кворума). В случае отсутствия технической возможности дистанционного участия депутата в заседании депутат обязан присутствовать на своем рабочем месте в зале заседания. При проведении заседания председательствующий ведет заседание лично, находясь непосредственно в зале заседаний. Лица, участвующие в заседании, докладчики по вопросам повестки вправе принимать участие в заседании в дистанционной форме.

4. Процедура проведения заседания. Открывая заседание, председатель уведомляет о количестве зарегистрированных депутатов, участвующих в заседании: 1) о количестве депутатов, принимающих участие: в заседании в дистанционной форме; непосредственно в зале заседания; 2) о количестве отсутствующих депутатов, причинах их отсутствия. Заседание проводится только открыто. В повестку заседания не могут быть включены вопросы, требующие проведения тайного голосования (либо надо продумать возможность использования тайны голосования по аналогии с диссертационными и учеными советами в вузах). Обсуждение вопросов повестки заседания проводится путем использования системы видео-конференц-связи. Во время заседания голосование (открытое, поименное), запись на вопросы, запись на выступления проводятся с использованием информационной системы или путем опроса депутатов, участвующих в заседании (поднятием рук, иными способами, определенными депутатами в начале заседания). На заседании решения принимаются открыто и поименно голосованием путем поднятия рук, специальных карточек или устного опроса депутатов непосредственно после обсуждения каждого вопроса повестки заседания. Имеется практика применения электронного голосования с использованием средств связи и систем онлайн-опроса мнений депутатов. Данные о результатах электронного голосования депутатов при наличии технической возможности заносятся в память электронной системы и (или) отражаются в протоколе заседания.

В случае отсутствия технической возможности итоги электронного голосования заносятся в протокол исключительно в количественном выражении. Продолжительность времени для голосования определяется председателем на заседании в пределах, достаточных для осуществления голосования всеми депутатами, участвующими в заседании в дистанционной форме. Председатель или счетная комиссия осуществляет подсчет голосов по каждому вопросу и объявляет итоги голосования, которые фиксируются в протоколе заседания.

Важными гарантиями являются следующие нормы: если вследствие технических неполадок не представляется возможным определить волеизъявление депутата, участвующего в дистанционной форме, он считается воздержавшимся по данному вопросу; если вследствие технических неполадок при проведении голосования посредством использования системы видео-конференц-связи, повлиявших на результаты голосования, по решению органа проводится повторное голосование; если в ходе заседания происходит ухудшение качества связи (соединения), препятствующее дальнейшему его проведению в связи с отсутствием кворума, председатель объявляет перерыв или переносит заседание; трансляция заседания осуществляется на официальном сайте и иных информационных ресурсах в сети Интернет. На заседании видео- и аудиозапись, а также стенограмма и протокол ведутся с помощью технических средств, в том числе с помощью системы видео-конференц-связи.

Проведенный анализ свидетельствует о необходимости тщательного регулирования процедур проведения дистанционных заседаний. Такое регулирование должно содержать механизмы, обеспечивающие достоверность волеизъявления депутатов и исключающие любые сомнения в вопросе о правомочности органа. С учетом влияния данных процедур на оценку легитимности принятых решений не снимается вопрос внесения изменений в федеральные законы, определяющие границы применения таких форматов проведения заседаний и иных форм работы представительных органов. Указанные обстоятельства могут стать в дальнейшем залогом более широкого применения дистанционных форм в деятельности представительных органов с учетом расширения применения информационно-телекоммуникационных технологий.

Литература

1. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России / С.А. Авакьян. Москва: Российский юридический издательский дом, 1999. 432 с.
2. Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: учебное пособие / А.В. Безруков. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Юстицинформ, 2015. 164 с.
3. Любимов А.П. Парламентское право России: учебное пособие / А.П. Любимов. 3-е изд., перераб. и доп. Москва: Маркетинг, 2002. 368 с.
4. Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / под редакцией С.А. Авакьяна. Москва: Изд-во Московского университета, 2003. 480 с.
5. Парламентское право России: монография / А.И. Абрамова [и др.]; под редакцией Т.Я. Хабриевой. Москва: Издание Государственной Думы, 2013. 400 с.
6. Силантьева И.Р. Заочные процедуры в правотворческой деятельности Федерального Собрания / И.Р. Силантьева // Юридический мир. 2015. N 6. С. 39 - 42.

10.01.2022

Внесенным в Госдуму Правительством законопроектом предлагается введение в КоАП РФ нового состава административного правонарушения по статье 14.6.1 "Непредставление предложения о цене на продукцию по государственному оборонному заказу и информации о затратах на ее производство".

подробнее
29.12.2021

Законопроект направлен на установление условий предоставления гражданства РФ лицам, которые проживают в России и способны стать полноценными членами российского общества. В частности, законопроектом предусмотрено сокращение числа требований более чем к 20 категориям лиц при приеме их в гражданство Российской Федерации и признании российскими гражданами. Также расширен перечень преступлений, совершение которых влечет за собой прекращение гражданства РФ.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается запретить применение пиротехнических изделий на территориях населенных пунктов (за исключением специально отведенных мест), в зданиях, строениях и сооружениях, в лесах, на особо охраняемых природных территориях и иных, установленных законом, местах.

подробнее
21.12.2021

Закон направлен на реализацию положений Конституции о единой системе публичной власти, а также на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. Новый закон, в частности, запрещает главам регионов именоваться президентами, при этом разрешая им избираться более чем на два срока подряд.

подробнее
17.12.2021

Законопроект предусматривает введение уголовной ответственности за нарушение ПДД лицом, ранее подвергнутым административному наказанию и лишенным права управления транспортными средствами.

подробнее
13.12.2021

Проект закона ориентирован на установление особенностей регулирования отношений, которые связаны с выбросами и поглощением парниковых газов на территории Сахалинской области. Законопроектом также предусмотрена возможность включения в данный эксперимент иных субъектов РФ, методом внесения изменений в этот закон.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑