По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Режим повышенной готовности как административно-правовой режим (Егоров А.И.)

Режим повышенной готовности как административно-правовой режим (Егоров А.И.)

Дата размещения статьи: 23.12.2021

Режим повышенной готовности как административно-правовой режим (Егоров А.И.)

(статья, занявшая второе место на V Всероссийском конкурсе студенческих работ по административному праву и процессу)

Любое государство может столкнуться с различными экстраординарными ситуациями: попытками насильственного изменения конституционного строя, чрезвычайными ситуациями, эпидемиями и т.д.
Для обеспечения управляемости общественными процессами, предупреждения наступления негативных для общества и государства последствий, обеспечения общественной безопасности и порядка при возникновении подобных обстоятельств государству необходим особый порядок функционирования властных субъектов.
Совокупность правовых мероприятий, постановлений административного воздействия, определяющих порядок реализации лицами прав, обязанностей, а также порядок деятельности органов государственного управления, называется административно-правовым режимом.
Сущность таких режимов заключается в организационном проявлении объективных закономерностей управления, способствующих поддержанию устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов. Административно-правовой режим как бы встраивается в рамки административно-правового регулирования.
На сегодняшний день не существует общественных отношений, которые не охватываются действием административно-правовых режимов. Это связано с потребностью со стороны граждан и государства в административно-правовых режимах ввиду необходимости обеспечения безопасности и порядка, а также предупреждения возможных негативных последствий <1>.
--------------------------------
<1> Ноздрачев А.Ф., Стародубова О.Е. Административно-правовые режимы: современное содержание и тенденции развития // Журнал российского права. 2016. N 9. С. 146.

Еще в начале XX в. в работе "Исключительное положение" В.М. Гессен отмечал, что совокупность исключительных полномочий, предоставляемых исполнительной власти при наступлении обстоятельств, угрожающих государству изнутри и извне, именуется исключительным положением <2>. Исключительное положение приостанавливает действующие и на определенное время устанавливает законы, ограничивающие субъективные публичные права граждан. Именно "исключительное положение" заложило основу для института административно-правовых режимов.
--------------------------------
<2> Гессен В.М. Исключительное положение. СПб.: Юр. кн. склад "Право", 1908. VIII. С. 74.

Некоторые управленческие режимы допускают использование мер, которые ограничивают конституционные права и свободы граждан и организаций, а также введение дополнительных обязанностей и запретов <3>. Но также необходимо заметить, что в современное время административно-правовые режимы связываются не только с ограничениями, но и с определенными привилегиями, льготами и преимуществами ввиду появления целого блока новых управленческих режимов (режим свободного порта и др.).
--------------------------------
<3> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. М., 2019. С. 389.

Говоря о Российской Федерации, можно отметить, что законодательством предусмотрены как административно-правовые режимы, характеризующиеся постоянным действием и предупредительной направленностью - постоянные (паспортный режим, режим ЗАТО и др.), так и временные, вводимые для создания условий преодоления чрезвычайных ситуаций, стабилизации обстановки (режим повышенной готовности и др.).
В условиях сложившейся ситуации, которая берет начало еще с конца января 2020 г., а именно распространения на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции, государство предпринимает меры, в том числе и ограничительные, направленные на борьбу с инфекцией и с ее последствиями.
Комплекс мероприятий, выбранный для борьбы с новой коронавирусной инфекцией, для предотвращения и минимизации негативных последствий, является режимом повышенной готовности.
Тридцать первого января 2020 г. коронавирусная инфекция была включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 715 <4>.
--------------------------------
<4> Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 715 "Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих" // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4916.

Человек, его права и свободы, в частности право на здоровье, которое в условиях распространения COVID-19 находится под угрозой, представляют собой высшую конституционную ценность, защита которой является обязанностью Российской Федерации. Государство обязуется принимать меры по борьбе с обстоятельствами, которые могут создать угрозу жизни, здоровью человека. Важно заметить, что вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. И в сегодняшних условиях право на жизнь и здоровье требует приоритетной защиты.
В Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) встречается получивший известность административно-правовой режим - режим повышенной готовности. Согласно этому закону режим повышенной готовности, как и режим чрезвычайной ситуации (ЧС), вводится с целью защиты населения и территорий от ЧС. Однако данные административно-правовые режимы различаются между собой: режим повышенной готовности вводится в случае угрозы возникновения ЧС, а режим ЧС - при возникновении, ликвидации ЧС <5>.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ (ред. от 11.06.2021) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Российская газета. 1994. 24 декабря.

В связи с отсутствием в российском законодательстве на период начала распространения новой коронавирусной инфекции достаточного массива норм, которые бы четко регулировали общественные отношения в условиях введения режима повышенной готовности, государство было вынуждено в кратчайшие сроки вносить изменения и дополнения в законодательство.
Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон N 68-ФЗ, согласно которым Правительство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от ЧС правомочно: принимать решения о введении режима повышенной готовности и устанавливать обязательные к исполнению гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности <6>. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (МСУ) теперь вправе устанавливать обязательные правила поведения при введении режима повышенной готовности.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" // Российская газета. 2020. 3 апреля.

В марте 2020 г. Указом Президента РФ от 25 марта 2020 г. N 206 с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением COVID-19 были установлены первые нерабочие дни с 30 марта по 3 апреля 2020 г. <7> Позднее Указом Президента РФ от 2 апреля 2020 г. N 239 нерабочие дни были продлены по 30 апреля 2020 г. включительно <8>. Указом Президента РФ высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации было поручено определить, реализовать комплекс ограничительных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.
--------------------------------
<7> Указ Президента РФ от 25 марта 2020 г. N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней" // Российская газета. 2020. 27 марта.
<8> Указ Президента РФ от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" // СЗ РФ. 2020. N 14 (часть I). Ст. 2082.

В тот же день Указом Губернатора Нижегородской области от 2 апреля 2020 г. N 48 "О внесении изменений в Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 г. N 27" были введены первые ограничительные меры. Также в Москве указами Мэра Москвы о внесении изменений был введен ряд ограничительных мероприятий, направленных на защиту населения и территорий в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19).
Для обеспечения действия режима повышенной готовности и в целях борьбы с противниками ограничительных мер государство было вынуждено установить ответственность. Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 99-ФЗ были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) <9>. За нарушение санитарных правил, гигиенических нормативов, невыполнение санитарно-гигиенических, противоэпидемических мероприятий при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления ограничительных мероприятий лицо будет привлечено к административной ответственности с наложением административного штрафа. В тот же день Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 100-ФЗ были внесены изменения и дополнения в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ) <10>. Уголовная ответственность теперь наступает за "публичное распространение заведомо ложной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан" (ст. 207.1 УК РФ) и за "публичное распространение заведомо ложной общественно значимой информации, повлекшее тяжкие последствия" (ст. 207.2 УК РФ).
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2020. 3 апреля; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 22.08.2021) // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. N 100-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статьи 31 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2020. 3 апреля; Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (ред. от 01.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 22.08.2021) // СПС "КонсультантПлюс".

Исходя из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что основные изменения законодательства производились в направлении установления запретов и ограничений в отношении как граждан, так и организаций, дополнительных полномочий органов исполнительной власти, обеспечивающих действие режима повышенной готовности, а также установления ответственности за нарушение установленных режимом правил.
Но тут возникают вопросы: являются ли такие меры необходимыми и законными при режиме повышенной готовности в условиях распространения новой коронавирусной инфекции?
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) закрепляет такие полномочия субъектов Российской Федерации, как введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей, которые излагаются в постановлениях Главного государственного врача Российской Федерации (например, Постановление Главного государственного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения COVID-19" и др.) <11>. Ограничительными мероприятиями, согласно Федеральному закону N 52-ФЗ, признаются медико-санитарные, ветеринарные, административные меры, а также иные меры, которые направлены на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривают особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, товаров, животных. При введении режима повышенной готовности в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, органы власти субъектов Российской Федерации правомочны вводить ограничительные и иные мероприятия, целью которых является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в условиях введения режима повышенной готовности, полномочны установить особый порядок передвижения лиц и транспортных средств.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // Российская газета. 1999. 6 апреля.

Стоит отметить, что право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения не является абсолютным. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации <12> данное право может быть ограничено федеральным законом. Обратимся к Закону РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" <13>. Согласно ст. 8 данного Закона существует возможность ограничения права на свободу передвижения на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.
--------------------------------
<12> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
<13> Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 (ред. от 01.07.2021) "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, ограничения права на свободу передвижения в условиях распространения COVID-19 соответствуют принципу законности.
Предлагается взглянуть на введение режима повышенной готовности в конкретных субъектах Российской Федерации, в частности в городе федерального значения Москве и Нижегородской области, и правомерность такого введения.
Режим повышенной готовности, предусматривающий особые условия передвижения граждан, деятельности организаций, в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции в Москве был введен Указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ <14>. В соответствии с Законом города Москвы от 5 ноября 1997 г. N 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <15> Мэр Москвы правомочен на введение режима повышенной готовности в Москве. В Нижегородской области режим повышенной готовности в связи с угрозой распространения на территории области COVID-19 был введен Указом Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 г. N 27 <16>. В соответствии с Законом Нижегородской области от 4 января 1996 г. N 17-З "О защите населения и территорий Нижегородской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <17> Губернатор Нижегородской области правомочен на введение режима повышенной готовности в регионе.
--------------------------------
<14> Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2020. N 14.
<15> Закон города Москвы от 5 ноября 1997 г. N 46 (ред. от 20.02.2019) "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СПС "КонсультантПлюс".
<16> Указ Губернатора Нижегородской области от 13 марта 2020 г. N 27 "О введении режима повышенной готовности" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<17> URL: https://drb.government-nnov.ru/?id=75903.

На основе анализа законодательства Российской Федерации и сложившихся общественных отношений можно сделать следующие выводы.
Ограничительные мероприятия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения при введенном режиме повышенной готовности, являются необходимыми и правомерными. Распространение новой коронавирусной инфекции в Российской Федерации рассматривается не как ЧС, а как угроза возникновения ЧС, поэтому в субъектах Российской Федерации был введен режим повышенной готовности, а не режим ЧС. Ввиду распространения COVID-19 на территории субъектов Российской Федерации вводится режим повышенной готовности. При режиме повышенной готовности высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, органы власти субъектов Российской Федерации вправе вводить ограничительные мероприятия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, вправе установить особый порядок передвижения. Следовательно, ограничение передвижения в условиях распространения COVID-19 соответствует требованиям законодательства Российской Федерации.
Понимая необходимость в обеспечении конституционных прав на жизнь и здоровье в условиях распространения новой коронавирусной инфекции, Мэр Москвы и Губернатор Нижегородской области правомерно ввели режим повышенной готовности на территории регионов. Ограничения, предусмотренные введением режима повышенной готовности, - временные, так как они вызваны особыми условиями, а именно опасностью распространения COVID-19. Их введение обусловлено целью защиты конституционно значимых ценностей - жизни и здоровья человека. Неисполнение Мэром Москвы и Губернатором Нижегородской области требований законодательства об обеспечении защиты граждан от COVID-19 приведет к недопустимому ограничению прав на жизнь и здоровье.
Таким образом, режимом повышенной готовности следует признавать вводимый в случае угрозы возникновения чрезвычайной ситуации в соответствии с законодательством на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый административно-правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий определенные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также допускающий возложение на них дополнительных обязанностей.

Литература:

1. Гессен В.М. Исключительное положение / В.М. Гессен. Санкт-Петербург: Право, 1908. 410 с.
2. Ноздрачев А.Ф. Административно-правовые режимы: современное содержание и тенденции развития / А.Ф. Ноздрачев, О.Е. Стародубова // Журнал российского права. 2016. N 9. С. 146 - 153.
3. Россинский Б.В. Административное право: Учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 6-е изд., пересмотр. и доп. Москва: ИНФРА-М; Норма, 2019. 639 с.

10.01.2022

Внесенным в Госдуму Правительством законопроектом предлагается введение в КоАП РФ нового состава административного правонарушения по статье 14.6.1 "Непредставление предложения о цене на продукцию по государственному оборонному заказу и информации о затратах на ее производство".

подробнее
29.12.2021

Законопроект направлен на установление условий предоставления гражданства РФ лицам, которые проживают в России и способны стать полноценными членами российского общества. В частности, законопроектом предусмотрено сокращение числа требований более чем к 20 категориям лиц при приеме их в гражданство Российской Федерации и признании российскими гражданами. Также расширен перечень преступлений, совершение которых влечет за собой прекращение гражданства РФ.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается запретить применение пиротехнических изделий на территориях населенных пунктов (за исключением специально отведенных мест), в зданиях, строениях и сооружениях, в лесах, на особо охраняемых природных территориях и иных, установленных законом, местах.

подробнее
21.12.2021

Закон направлен на реализацию положений Конституции о единой системе публичной власти, а также на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. Новый закон, в частности, запрещает главам регионов именоваться президентами, при этом разрешая им избираться более чем на два срока подряд.

подробнее
17.12.2021

Законопроект предусматривает введение уголовной ответственности за нарушение ПДД лицом, ранее подвергнутым административному наказанию и лишенным права управления транспортными средствами.

подробнее
13.12.2021

Проект закона ориентирован на установление особенностей регулирования отношений, которые связаны с выбросами и поглощением парниковых газов на территории Сахалинской области. Законопроектом также предусмотрена возможность включения в данный эксперимент иных субъектов РФ, методом внесения изменений в этот закон.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑