По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Проблемы и перспективы развития административных регламентов в условиях цифровизации государственного управления (Бросалина А.А.)

Проблемы и перспективы развития административных регламентов в условиях цифровизации государственного управления (Бросалина А.А.)

Дата размещения статьи: 23.12.2021

Проблемы и перспективы развития административных регламентов в условиях цифровизации государственного управления (Бросалина А.А.)

(статья, занявшая первое место на V Всероссийском конкурсе студенческих работ по административному праву и процессу)

Одним из принципиально новых результатов административной реформы стало появление административных регламентов, основная цель которых состоит в детализации административных процедур органов исполнительной власти, в осуществлении государственных функций и предоставлении государственных услуг. Учитывая стремительный характер внедрения цифровых технологий в сферу государственного управления, считаем актуальным остановиться на рассмотрении вопросов его правового регулирования в условиях цифровой реальности, в частности на проблемах и перспективах развития административных регламентов как основных средств регламентации административно-процедурной деятельности.
В данный момент административные регламенты как юридическая категория претерпевают различные трактовки содержания, при этом единообразной позиции по данному явлению так и не выработано, что подтверждается исследованием законодательной базы. Так, в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент рассматривается в качестве нормативного правового акта, который закрепляет порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги <1>. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 указывается, что административный регламент - это нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, имеющих полномочия по исполнению государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора), устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами государственного контроля (надзора) в процессе осуществления государственного контроля (надзора) <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<2> Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг" (с изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

Анализируя положения вышеприведенных актов, отметим, что в рамках первого определения административного регламента прослеживается узкая направленность его целевого назначения в оказании определенной государственной или муниципальной услуги. По нашему мнению, такой ход законодателя обусловлен стремлением показать преимущественную роль административных регламентов в повышении качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг как стимула для обеспечения законности и конкретики управленческой деятельности, реализации прав и законных интересов граждан, общественных объединений и организаций. Ведь неслучайно только с принятием административных регламентов как итога административной реформы появился установленный нормативный порядок предоставления этих услуг.
Вместе с этим ограничивать цель административных регламентов только стандартизацией в реализации государственных услуг было бы не совсем верно, принимая во внимание то, что были институционализированы в государственном управлении и иные виды административных регламентов - административные регламенты государственного контроля (надзора), административные регламенты органа исполнительной власти, административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти, должностные регламенты государственных служащих данных органов.
Неслучайно А.В. Сладкова, анализируя содержание понятий административной процедуры и административного процесса как правовой формы реализации исполнительной власти, отмечает, что, говоря о государственных функциях и государственных услугах, нельзя не принимать во внимание и административные процедуры взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, урегулированных в Типовом регламенте взаимодействия органов исполнительной власти <3>. В его основе находятся ключевые правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов между собой <4>.
--------------------------------
<3> Сладкова А.В. К вопросу об административно-процедурном процессе и административных процедурах // Вестник Университета О.Е. Кутафина. 2016. С. 193.
<4> Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 (ред. от 01.02.2020) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

В условиях активного внедрения цифровых технологий в государственное управление административные регламенты также развиваются, что обуславливается появлением и развитием электронных административных регламентов. Достаточно емко их определение сформулировала Н.В. Муленко - как "реализацию административного регламента с использованием информационно-коммуникационных технологий при условии обязательного обеспечения юридической значимости автоматических и автоматизированных административных процедур, в том числе в случае отсутствия непосредственного взаимодействия участников административного регламента" <5>.
--------------------------------
<5> Муленко Н.В. В ногу со временем: электронные административные регламенты // Вестник Белгородского юридического института МВД России. 2013. N 1. С. 48.

Обобщая теоретические концепции, стоит отметить, что в науке процесс формирования административных регламентов, а также их электронной формы реализации на современном этапе признается все еще далеким от запланированного завершения. По-прежнему сохраняются проблемы, связанные с их имплементацией в деятельность органов исполнительной власти, - недостаточно усовершенствованная нормативно-правовая база, сохранение "цифрового неравенства" в количестве и качестве используемых цифровых технологий государственными органами, существование неотработанных алгоритмов действия электронных административных регламентов и их доступности для широкого круга лиц, сложности, связанные с внедрением электронных форм реализации административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора).
Последнее, на наш взгляд, может быть выражено в том, что в условиях цифровизации происходит расширение процедурной реализации контрольно-надзорной деятельности государственных органов, при этом сама цифровизация государственного контроля может отличаться от контролируемой сферы. Поэтому при имплементации электронных форм административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) необходимо учитывать повышенные риски в сфере сбора, хранения, использования информации, требуемой для осуществления государственного контроля (надзора), связанные с правами и законными интересами граждан и организаций, вовлеченных в систему государственного контроля (надзора). Полагаем, что важным здесь является обеспечение таких условий, чтобы подобная регламентация учитывала все многообразие контрольно-надзорной деятельности.
Вместе с этим все же думается, что электронные административные регламенты с учетом их совершенствования и правильной реализации имеют определенный потенциал для государственного управления в Российской Федерации. Рассматривая систему межведомственного электронного взаимодействия, отметим, что всеобщее использование электронных административных регламентов способствует оптимизации взаимосвязи между автоматизированными программами того или иного ведомства при общем выполнении ими административных действий, повышению оперативности, большей информационной доступности решений как юридически значимых результатов электронного взаимодействия государственных органов и иных субъектов. Так, например, в случае регистрации транспортных средств межведомственное электронное взаимодействие согласно административному регламенту предусматривается, когда необходимы страховой полис обязательного страхования гражданской ответственности собственника транспортного средства, документ об уплате государственной пошлины, сведения об электронном паспорте транспортного средства и пр. <6>
--------------------------------
<6> Приказ МВД России от 21 декабря 2019 г. N 950 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по регистрации транспортных средств" // СПС "КонсультантПлюс".

Однако в литературе отмечается, что в межведомственном электронном взаимодействии имеются определенные проблемы, связанные с недостаточным уровнем координации государственных органов, участвующих в межведомственном электронном взаимодействии, с трудностями в работе программных и технических средств <7>.
--------------------------------
<7> Струкова Н.А. Проблемы межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении государственных услуг // Вопросы управления. 2018. N 2(32). С. 28.

Перспективы электронных административных регламентов видятся и в более коротких сроках выполнения административных действий органами публичного управления. Сокращение времени предоставления государственных услуг является одной из приоритетных задач в процессе цифровизации государственного управления. Ее выполнение не может быть осуществимым без использования информационно-коммуникационных технологий в процессе реализации административных регламентов <8>.
--------------------------------
<8> Гриценко В.В., Щербинина Н.Н. Электронный административный регламент предоставления государственных услуг: проблемы применения и перспективы развития // Проблемы права. 2015. N 1 (49). С. 101.

Результаты принятия и внедрения административных регламентов должны заключаться также в препятствии действиям с коррупционной направленностью. В ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в качестве направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции называется "оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах" <9>. Полагаем, что при эффективной реализации электронные административные регламенты могут гарантировать открытое информационное обеспечение в сфере деятельности органа государственной власти о принимаемых ими решениях, что действительно позволит снизить коррупционный потенциал в действиях соответствующих органов.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (ред. от 26.05.2021) "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6228.

Реализация электронной формы административных регламентов может считаться в полной мере эффективной при наличии сформированного системного правового регулирования административно-процедурной деятельности. В условиях цифровизации государственного управления трансформируется деятельность органов исполнительной власти и государственных служащих, что требует гибкого реагирования правовой базы на происходящие изменения, на что обращал внимание С.М. Зубарев, исследуя правовые риски в цифровизации государственного управления. В этом контексте ученым также подчеркивается необходимость зафиксировать в федеральном проекте "Цифровое государственное управление" принятие Федерального закона "Об административных процедурах", поскольку без этого нормативно-правового акта нельзя достичь цифровой трансформации государственного управления <10>.
--------------------------------
<10> Зубарев С.М. Правовые риски цифровизации государственного управления // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т. 15. N 6. С. 29.

Ведущими учеными-административистами действительно уже давно отстаивается необходимость принятия единого закона, регулирующего административные процедуры <11>. Придерживаясь данной позиции, отметим, что правовая регламентация административных регламентов как официальной формы выражения административных процедур, совершаемых в рамках деятельности того или иного органа, должна найти в нем свое отражение, в том числе должны быть регламентированы вопросы разработки и порядка реализации электронных административных процедур и, соответственно, электронных административных регламентов.
--------------------------------
<11> Попов Л.Л. Административные процедуры: Моногр. / Отв. ред. Л.Л. Попов, С.М. Зубарев. М., 2017. С. 221.

Думается, что перспективы развития административных регламентов и электронных административных регламентов в условиях цифровизации тесно связаны с необходимостью их дальнейшей унификации в рамках принятия закона, регламентирующего административные процедуры. Обусловлено это тем, что, несмотря на активный переход к предоставлению государственных услуг в электронной форме, их существующее правовое регулирование в условиях цифровизации все еще имеет неполный характер. В результате принятия Постановления Правительства РФ от 26 марта 2016 г. N 236 "О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг" <12> были установлены общие требования к цифровизации не института административных процедур, а только одной его составляющей - порядка предоставления публичных услуг. При этом конкретизация отдельных государственных услуг осуществляется в соответствующих административных регламентах. Примечательно то, что количество административных регламентов на современном этапе представляет собой огромный массив, но число документов, регулирующих предоставление государственных услуг в электронной форме значительно меньше числа административных регламентов <13>.
--------------------------------
<12> Постановление Правительства РФ от 26 марта 2016 г. N 236 "О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг" (с изм. и доп.)" // СПС "Гарант".
<13> Зубарев С.М. Указ. соч. С. 30.

Целесообразность разработки единого законодательства об административных процедурах в Российской Федерации представляется весьма очевидной, если обратиться и к зарубежному опыту. Так, У. Крамер, Л.А. Мицкевич, А.Ф. Васильева, анализируя и оценивая состояние административно-процессуального законодательства с точки зрения использования цифровых способов в административном процессе России и Германии, полагают, что единый акт об административных процедурах (на примере действующего в Германии) способствует равномерной электронизации административных процедур во всех сферах, где осуществляется публичное управление <14>.
--------------------------------
<14> Крамер У., Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф. Электронные формы в административном процессе России и Германии // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2019. Т. 10. Вып. 4. С. 775.

Таким образом, можно отметить, что развитие административных регламентов в условиях цифровизации государственного управления в Российской Федерации, несмотря на наличие положительных аспектов, все еще сопровождается определенными проблемами институционального, правового и технологического характера. Ключевыми остаются вопросы, связанные с отсутствием системной нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок разработки и функционирования административных регламентов и административно-процедурную деятельность в целом. Поэтому, принимая во внимание доктринальные позиции, перспективным для развития административных регламентов в условиях цифровизации государственного управления считаем принятие единого законодательного акта, регламентирующего административные процедуры и их реализацию в электронной форме, порядок разработки и использования электронных административных регламентов.

Литература:

1. Административные процедуры: Монография / Ответственные редакторы Л.Л. Попов, С.М. Зубарев. Москва: Норма; Инфра-М, 2017. 240 с.
2. Гриценко В.В. Электронный административный регламент предоставления государственных услуг: проблемы применения и перспективы развития / В.В. Гриценко, Н.Н. Щербинина // Проблемы права. 2015. N 1(49). С. 98 - 102.
3. Зубарев С.М. Правовые риски цифровизации государственного управления / С.М. Зубарев // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т. 15. N 6. С. 23 - 32.
4. Крамер У. Электронные формы в административном процессе России и Германии / У. Крамер, Л.А. Мицкевич, А.Ф. Васильева // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2019. Т. 10. N 4. С. 756 - 780.
5. Муленко Н.В. В ногу со временем: электронные административные регламенты / Н.В. Муленко // Вестник Белгородского юридического института МВД России. 2013. N 1. С. 47 - 49.
6. Сладкова А.В. К вопросу об административно-процедурном процессе и административных процедурах / А.В. Сладкова // Вестник Университета О.Е. Кутафина. 2016. С. 190 - 195.
7. Струкова Н.А. Проблемы межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении государственных услуг / Н.А. Струкова // Вопросы управления. 2018. N 2(32). С. 25 - 28.

10.01.2022

Внесенным в Госдуму Правительством законопроектом предлагается введение в КоАП РФ нового состава административного правонарушения по статье 14.6.1 "Непредставление предложения о цене на продукцию по государственному оборонному заказу и информации о затратах на ее производство".

подробнее
29.12.2021

Законопроект направлен на установление условий предоставления гражданства РФ лицам, которые проживают в России и способны стать полноценными членами российского общества. В частности, законопроектом предусмотрено сокращение числа требований более чем к 20 категориям лиц при приеме их в гражданство Российской Федерации и признании российскими гражданами. Также расширен перечень преступлений, совершение которых влечет за собой прекращение гражданства РФ.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается запретить применение пиротехнических изделий на территориях населенных пунктов (за исключением специально отведенных мест), в зданиях, строениях и сооружениях, в лесах, на особо охраняемых природных территориях и иных, установленных законом, местах.

подробнее
21.12.2021

Закон направлен на реализацию положений Конституции о единой системе публичной власти, а также на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. Новый закон, в частности, запрещает главам регионов именоваться президентами, при этом разрешая им избираться более чем на два срока подряд.

подробнее
17.12.2021

Законопроект предусматривает введение уголовной ответственности за нарушение ПДД лицом, ранее подвергнутым административному наказанию и лишенным права управления транспортными средствами.

подробнее
13.12.2021

Проект закона ориентирован на установление особенностей регулирования отношений, которые связаны с выбросами и поглощением парниковых газов на территории Сахалинской области. Законопроектом также предусмотрена возможность включения в данный эксперимент иных субъектов РФ, методом внесения изменений в этот закон.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑