По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Цифровые государственные закупки в Корее (Шмелева М.В.)

Цифровые государственные закупки в Корее (Шмелева М.В.)

Дата размещения статьи: 11.12.2021

Цифровые государственные закупки в Корее (Шмелева М.В.)

Введение

Госзакупки, проводимые с соблюдением принципов добросовестности, прозрачности и подотчетности, имеют важнейшее значение для развития доверия общества к правительству, поскольку выступают в качестве существенной связи между государством и частными лицами, а также важнейшим каналом предоставления услуг гражданам и общественным организациям.
С учетом того, что правительства сталкиваются с постоянным бюджетным давлением и требованием "покупать больше с меньшими затратами", они вынуждены обращаться к реформированию системы госзакупок, поскольку именно закупки выступают средством повышения эффективности и результативности расходования бюджетных средств и, как следствие, качественности предоставления государственных услуг.
При этом государства все чаще пытаются решать вопросы эффективного использования бюджетных средств за счет внедрения электронных закупочных процедур.
Корея выступает безусловным лидером в сфере эффективного осуществления государственных закупок, а также информационного обеспечения сферы государственных закупок. На каждой из этапов закупочного процесса Корея предлагает передовой опыт, который может вдохновить на реформирование российской системы закупок <3>.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 4 апреля 2020 г.) // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652.

Основная часть

Система государственных закупок Кореи получила высокую оценку ОЭСР в 2016 г. <4>, а также была отмечена наградой в области государственных услуг ООН. Система широко используется в Азии и была принята многими странами, в частности Вьетнамом, Коста-Рикой, Монголией, Тунисом, а также регионами Африки и Латинской Америки.
--------------------------------
<4> Chapter 1 OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris // URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en (дата обращения: 04.02.2020).

Более того, в рамках сотрудничества ФАС России со странами Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества антимонопольная служба провела исследование порядка организации госзакупок в других странах и познакомилась с опытом проведения госзакупок в Южной Корее. По результатам проведенного исследования ФАС подчеркнула, что Южная Корея является наиболее удачным примером централизованной системы госзакупок <5>.
--------------------------------
<5> Опыт организации государственных закупок в Южной Корее // URL: https://fas.gov.ru/news/9287 (дата обращения: 04.02.2020).

Центральным закупочным органом (PPS) в Корее выступает Служба государственных закупок, учрежденная в 1949 г. как временное управление иностранных поставок. Нынешние функции центрального закупочного агентства Кореи Служба выполняет с 1961 г.
У Службы PPS есть целый ряд обязанностей, связанных с закупками и управлением ресурсами, необходимыми для государственного управления, требование прозрачности и эффективности закупочных процедур способствует экономии бюджетных средств за счет консолидации и централизации закупок <6>.
--------------------------------
<6> Chapter 1 OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris.

Государственные закупки в Корее регулируются Законом "О договорах, стороной которых является государство" (далее - Закон "О государственном контракте") <7>, Законом "О закупках, в которых муниципальный орган является заказчиком" <8>, Законом об электронных закупках (E-Procurement Act) <9>, Гражданским кодексом Кореи (The Civil Act of Korea) и рядом других законов. Закон "О государственном контракте" провозглашает главный принцип осуществления государственных закупок, в соответствии с которым государство участвует в закупочных процедурах в качестве частного экономического субъекта.
--------------------------------
<7> The Act on Contracts to which the State is a Party Korea (State Contract Act).
<8> URL: http://law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=181375&lsId=000695&chrClsCd=010202&urlMode=lsInfoP#0000 (дата обращения: 04.12.2019).
<9> URL: http://ricg.org/wp-content/uploads/legacy_content/archivos/Contenidos/es/614/3.8(3)GeneralProcurement.pptx (дата обращения: 04.02.2020).

Гражданский кодекс Кореи также закрепляет основные принципы проведения закупок в части, касающейся заключения договоров по результатам закупочных процедур, такие как принцип независимости участника, принцип добросовестности и принцип запрета на злоупотребление правами.
Считаем важным отметить, что законодательство Кореи прямо предусматривает, что в целях правового регулирования сферы закупок в Корее применяются также специальные законы, имеющие приоритет над другими законодательными актами, поскольку они предусматривают исключительные положения. И при наличии таких специальных нормативных правовых актов Закон "О государственном контракте" применяется только в части, не урегулированной указанными законами.
Среди корейских ученых ведутся дискуссии относительно целесообразности раздельного регулирования государственных и муниципальных закупок. Часть специалистов склоняется к идее единого нормативного регулирования осуществления государственных и муниципальных закупок.
Другие, напротив, выступают за сохранение их раздельного нормативного регулирования в связи с разницей в предметах государственных и муниципальных контрактов (предметами последних являются, например, порядок осуществления торговли в публичных местах, перевозка и утилизация твердых бытовых отходов, проверка системы водоснабжения, строительство малых и средних объектов) <10>.
--------------------------------
<10> См.: Ким Дэ Ин, Ли Ми Дженг. Публичные закупки в Республике Корея // Публичные закупки в зарубежных странах: динамика правового регулирования. С. 339 - 340.

Система государственных закупок в Корее состоит из комбинации единых и специальных требований к закупкам, с отдельными правовыми исключениями, содержащимися в различных источниках в зависимости от вида объекта закупки.
К основным способам закупок в Корее относятся обычный конкурс, ограниченный конкурс (с особыми требованиями к поставщикам), конкурс с назначенными участниками и прямые закупки. В Корее допускается прямая закупка товаров, включенных в специальный перечень, который закреплен в ст. 26 Закона "En forcement Decree of the Act on Contracts to which the State is aparty".
Одним из признаков закупок Кореи является менее активное применение так называемых гибких способов закупок, таких как конкурсные переговоры, конкурентные диалоги, которые используются в США и ЕС. Это связано с тем, что гибкие способы предоставляют заказчикам значительно большие полномочия, которые порождают препятствия для прозрачности и справедливости <11>.
--------------------------------
<11> Предпринимательское право России: итоги, тенденции и пути развития: Монография / Е.Г. Афанасьева, А.В. Белицкая, В.А. Вайпан [и др.]; Отв. ред. Е.П. Губин. М.: Юстицинформ, 2019. 664 с.

Требования к центральному правительству как к субъекту закупки содержатся в Законе "О государственном контракте", а к органам местного самоуправления - в "Законе о муниципальном контракте" <12>.
--------------------------------
<12> Act on Contracts to which a Local Government is a Party (Local Government Contract Act). PPS response to OECD internal questionnaire, 2014 with updates in 2015.

Центральные государственные органы могут осуществлять закупки как самостоятельно, так и через Службу PPS. При этом в отдельных случаях, когда сумма закупки превышает установленные законом пороговые значения, закупки проводятся исключительно через Службу PPS <13>. Этот порог для закупки любых строительных работ составляет более 2,54 млн долларов США (254 300 долларов США для электрических и коммуникационных проектов), а для закупки всех прочих товаров (услуг, работ) - свыше 84 763 долларов США.
--------------------------------
<13> Указание на ценовой порог не применяется для муниципальных закупок.

Кроме того, контракты с ориентировочной суммой, в которых определены только цена за единицу товара (услуги, работы) или только порядок оплаты (MAS), заключаются центральными государственными органами, вне зависимости от суммы, исключительно через Службу PPS.
За последние два десятилетия местным властям Кореи была предоставлена большая автономия в сфере осуществления закупок. В настоящее время местные органы власти вправе закупать товары (услуги, работы) самостоятельно, не обращаясь в Службу PPS.
Корейские рамочные соглашения служат в качестве модели, которая обеспечивает получение выгод от централизованных закупок, при этом такие закупки продолжают оставаться открытыми для конкуренции, без обычной ловушки таких договоренностей.
В частности, такие контракты содержат положения, гарантирующие, что заказчику будет предложена наиболее выгодная цена покупки. Поставщикам в рамках таких соглашений разрешается повышать свои цены только в случае инфляции, но не более чем на 3% <14>.
--------------------------------
<14> The Enforcement Decree on the Act on Contracts.

Этот тип повышения цены контракта в любом случае возможен только в том случае, если прошло не менее 90 дней с момента его заключения. При этом поставщикам разрешается снижать цены на свои товары (услуги, работы) в любое время. В дополнение поставщики обязаны поддерживать цену, которая является наиболее выгодной по сравнению с рыночной. Если цена оказывается более высокой, чем рыночная, то поставщик обязан незамедлительно уведомить PPS и скорректировать цену.
В случаях, когда поставщик добровольно не сообщает о более низкой предложенной цене, он привлекается к ответственности в виде штрафа, также с ним может быть приостановлен или расторгнут контракт. В отдельных случаях поставщик может быть даже отстранен от участия в закупках и заключения контрактов в будущем <15>.
--------------------------------
<15> OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris // URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.

В области поддержки социальных предприятий Корея приняла целостный взгляд, который выходит за рамки простого направления контрактов целевым группам, поддерживая инновации и рост за счет создания различных систем сертификации программы.
В частности, согласно Закону "О поддержке женского предпринимательства" (The Act on Support for Female-owned Businesses <16>) система госзакупок выступает мерой поддержки предприятий, принадлежащих женщинам. Так, ст. 4 Закона предписывает заказчикам содействовать приобретению товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) предприятиями малого или среднего бизнеса, принадлежащими женщинам.
--------------------------------
<16> Act on support for female-owned businesses // URL: https://www.global-regulation.com/law/korea/644855/act-on-support-for-female-owned-businesses.html (дата обращения: 16.06.2020).

Принадлежность предприятий женщинам определяется согласно следующим критериям: 1) бизнес принадлежит или управляется женщиной; 2) женщина зарегистрирована в качестве исполнительного директора, представляющего бизнес.
В ст. 7 Указа "О введении в действие Закона "О поддержке женского предпринимательства" (the Enforcement Decree of Act on Support for Female-owned Businesses) <17> устанавливается даже порог для осуществления закупок у предприятий, принадлежащих женщинам, на уровне 5% и более от общего объема закупок заказчика или на уровне 3% и более при осуществлении закупок строительных работ.
--------------------------------
<17> URL: https://www.global-regulation.com/law/korea/644855/act-on-support-for-female-owned-businesses.html (дата обращения: 16.06.2020).

Более того, поддержка социально ориентированных организаций реализуется с помощью двух законодательных положений, позволяющих заключать прямые контракты с предприятиями, принадлежащими женщинам.
В отношении закупок ст. 90 Положения PPS о внутреннем процессе закупок (Regulation of Domestic Procurement Process) <18> указывает, что в случае, если начальная цена контракта ниже 20 млн корейских вон, заказчик может определить поставщика посредством проведения котировок и осуществления переговоров с бизнесом, принадлежащим женщинам, или бизнесом, принадлежащим инвалидам.
--------------------------------
<18> Chapter 1 OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris // URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en (дата обращения: 16.06.2020).

При проведении закупок, превышающих указанный порог, предприятиям, принадлежащим женщинам, и предприятиям с высокой занятостью женщин присваиваются дополнительные баллы при оценке поданных заявок.
Доступность госзакупок для малых и средних поставщиков также обеспечивается с помощью различных инструментов <19>.
--------------------------------
<19> Одной из ключевых особенностей KONEPS является система так называемого "Электронного торгового центра" (On-line Shopping Mall) (далее - электронный магазин). Электронный магазин представляет собой информационный сайт в сети Интернет, отражающий список товаров (услуг, работ) субъектов малого и среднего предпринимательства. Помимо электронного магазина в Республике Корея существует "каталог превосходных товаров" (Handbook of Excellent Products). Книга включает в себя продукцию малых и средних организаций, имеющих трудности в поставке товаров для государственных нужд. В Корее были разработаны меры поддержки "зеленых закупок" в государственных закупках, а также оказана поддержка организациям для входа на рынок через открытие Зеленого торгового центра (Green Shopping Mall).

Цифровизация закупок в Корее. С 2002 г. Служба по государственным закупкам - центральное ведомство по закупкам Кореи - внедрила интегрированную онлайн-систему электронных закупок KONEPS <20>.
--------------------------------
<20> URL: www.pps.go.kr.

Сегодня система KONEPS комплексно и стратегически обеспечивает непрерывное управление и совершенствование системы государственных закупок. В частности, она охватывает весь цикл проведения закупок, начиная с регистрации в системе в качестве заказчика или участника закупки и заканчивая исполнением обязательств по контракту. Кроме того, система обеспечивает полностью электронный обмен документами в процессе осуществления закупочных процедур.
Система KONEPS обеспечивает полную автоматизацию порядка закупки, включая сбор данных о квалификации участника закупки, формирование отчета об исполнении контракта, выставление счета и счета-фактуры, электронной оплаты контракта, и для этого взаимодействует более чем со 140 внешними системами для обмена данными и необходимой информацией.
Начиная с 2010 г. применение указанной системы закупок является обязательным для всех организаций, осуществляющих расходование средств бюджета.
В настоящее время почти две трети всех государственных закупок в Корее осуществляется с использованием системы KONEPS, что составляет более 60 млрд долларов ежегодно <21>. В данной системе зарегистрировано 45 тыс. заказчиков и 244 тыс. поставщиков.
--------------------------------
<21> OECD (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris. URL: http://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.

Корейская онлайновая система электронных закупок KONEPS обрабатывает почти две трети всех госзакупок в Корее - более чем на 60 млрд долларов США ежегодно. Как редкий пример по-настоящему комплексных электронных закупок система KONEPS вносит существенный вклад в эффективность и результативность публичных закупок в Корее, экономя примерно 8 млрд долларов США ежегодно на административных расходах, в основном за счет снижения нагрузки на поставщиков. Так, для многих мелких и средних продавцов оплата по контракту осуществляется в максимально кратчайшие сроки (в течение 4 часов).
В связи с изложенным представляется обоснованным и в России вновь вернуться к вопросу о дополнении ст. 128 ГК РФ новым видом объекта гражданского права - цифровыми деньгами <22> в контексте совершенствования законопроекта "О цифровых финансовых активах" <23>.
--------------------------------
<22> Егорова М.А., Ефимова Л.Г. Понятие и особенности правового регулирования криптовалют // Предпринимательское право. 2019. N 3. С. 11 - 16.
<23> Проект Федерального закона N 419059-7 "О цифровых финансовых активах" (в ред., принятой Государственной Думой в первом чтении 22.05.2018) // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.

С 2011 г. Служба по государственным закупкам Южной Кореи даже запустила новый сервис, позволяющий осуществлять закупки с использованием смартфонов с помощью мобильного приложения.
Для сравнения: в России только в начале апреля 2019 г. Федеральное казначейство представило новое мобильное приложение Единой информационной системы <24> в сфере закупок. Указанное приложение значительно уступает корейскому аналогу, поскольку не позволяет поставщикам и заказчикам выполнять какие-либо действия в рамках закупочной процедуры, а предоставляет возможность только получать информацию об объявленных закупочных процедурах.
--------------------------------
<24> Постановление Правительства РФ от 23.12.2015 N 1414 "О порядке функционирования единой информационной системы в сфере закупок" (в ред. от 27.12.2019) // СЗ РФ. 2016. N 2 (ч. I). Ст. 324; 2020. N 1 (ч. II). Ст. 92.

В системе KONEPS можно получить практически всю информацию от начала закупки до ее завершения, в том числе информацию о квалификации поставщика, об оплате контракта, о поставке товара. Также сервис позволяет выставить счет-фактуру и сформировать отчет об исполнении контракта. Поставщикам достаточно пройти регистрацию в системе один раз, чтобы участвовать в закупках, а заказчики могут контролировать закупки из приложения на смартфоне.
Как редкий пример действительно всеобъемлющей и эффективной системы электронных закупок закупочная система KONEPS вносит существенный вклад в эффективность и результативность расходования бюджетных средств. Экономия осуществляется в основном за счет снижения административной нагрузки для потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и допуска к отдельным государственным заказам только субъектов малого и среднего предпринимательства.
Считаем важным отметить, что в 2010 г. в Корее был сделан значимый шаг в направлении борьбы с коррупцией и другими злоупотреблениями в сфере государственных закупок, в частности был разработан и представлен электронный сертификат с распознаванием отпечатков пальцев (Fingerprint Recognition e-Bidding). Только при наличии такого электронного сертификата с биометрическим ключом доступа в настоящее время пользователь вправе совершать закупку или участвовать в закупочной процедуре от имени организации.
Несмотря на этот факт, единое хранилище биометрических данных пользователей в Корее отсутствует, так как информация с отпечатками пальцев хранится только в электронном файле заказчика или поставщика (исполнителя, подрядчика).
Также для обеспечения стабильности и безопасности единой информационной системы закупок Кореи система проведения электронных закупок как центральная часть системы KONEPS отделена от главной координационной системы. Это, в свою очередь, повлияло на реструктуризацию электронного меню пользователя в части внедрения системы моментального оповещения пользователей с помощью Short message service.
Кроме того, помимо работы системы по выявлению мошенничества при проведении закупочных процедур (Fraudulent Bidding Monitoring System) в режиме реального времени, в Корее также функционирует отдельная информационная система, помогающая справится с перегрузками из-за выгрузки огромных массивов данных (например, выгрузки извещения, документации, протоколов и т.д.).
Первая программа помогает быстрее найти признаки мошенничества, чем поиски в ручном режиме, регулярно производить мониторинг закупок, включает большое количество индикаторов выявления жульничества.
Более того, система разрешения споров в Корее - одна из самых эффективных и признанных систем мира. В Doing Business, выпускаемой ежегодно группой Всемирного банка, Корея занимала первое место в мире в категории "принудительное исполнение контрактов" в течение двух лет подряд (2017 и 2018 гг.) и занимала второе место в 2019 г.
Рейтинг был определен с учетом различных факторов, включая затраты времени и стоимость судебного разбирательства, а также качество судебного процесса (автоматизация суда и альтернативное разрешение споров).
"В этом смысле цифровое право - это соединение неправовых регуляторов, которые в определенных сочетаниях дают правовое качество" <25>.
--------------------------------
<25> Синюков В.Н. Понятие и значение цифрового права в современной правовой системе // Цифровое право: Учебник / Под общ. ред. В.В. Блажеева, М.А. Егоровой. М., 2020. С. 19.

Согласно индексу Doing Business 2019 г. время, необходимое для разрешения спора (т.е. рассчитываемое с момента подачи иска до момента оплаты) в Корее составляет 290 дней, что в два раза меньше среднего времени, необходимого для разрешения спора в странах ОЭСР с высоким уровнем дохода (582,4 дня) <26>.
--------------------------------
<26> Korea: Shipping 2019 // URL: https://iclg.com/practice-areas/shipping-laws-and-regulations/korea (дата обращения: 04.12.2019).

Посредством внедрения целостной системы государственных закупок XIX в. Корея воплощает в себе миссию ОЭСР по разработке, развитию и повышению качества закупочных процедур для обеспечения лучшей жизни общества.
Таким образом, можно сказать, что Корея на каждом этапе проведения закупки предлагает передовой опыт, который может стимулировать реформирование закупочного законодательства и в других странах.
Более того, между участниками закупок складываются не только закупочные отношения, но и цифровые, поскольку такие правоотношения рассматриваются как урегулированные правом отношения по использованию данных в цифровом виде, а также результатов анализа данных и результатов обработки и использования таких данных в различных сферах общественной жизни с использованием цифровых технологий <27>.
--------------------------------
<27> См.: Минбалеев А.В. Цифровые правоотношения: понятие, виды, структура, объекты // Цифровое право: Учебник. С. 67.

Заключение

Учитывая передовую практику, выявленную в Корее, можно определить следующие шаги для улучшения отечественной системы госзакупок:
1. Улучшить функции поиска и активации некоторых функций, которые в настоящее время не используются в государственных закупках (например, мобильные электронные закупки и система моментального оповещения пользователей). В этом вопросе очень полезен опыт Кореи, где заказчики могут контролировать закупки из приложения на смартфоне.
2. Внедрить в российскую ЕИС биометрический маркер безопасности и отказаться от ЭЦП, что позволит повысить безопасность и сохранность передачи данных.
3. Расширить виды рамочных соглашений, в том числе использовать такие соглашения для закупки комплексных услуг и нестандартных товаров. Корейские рамочные соглашения служат в качестве модели, которая обеспечивает получение выгод для заказчиков от централизованных закупок, при этом такие закупки продолжают оставаться открытыми для конкуренции, без обычной ловушки таких договоренностей.
4. Разработать новые пути поддержки социально ориентированных компаний в государственных закупках. В области поддержки таких организаций Корея приняла целостный подход, который выходит за рамки простого направления контрактов целевым группам, путем поддержки инноваций и роста за счет создания различных систем сертификации программы закупок, в том числе путем внедрения "каталога превосходных товаров", "зеленого" электронного магазина, электронного магазина продукции субъектов малого и среднего предпринимательства.

Библиография

1. Егорова М.А., Ефимова Л.Г. Понятие и особенности правового регулирования криптовалют // Предпринимательское право. 2019. N 3. С. 11 - 16.
2. Ким Дэ Ин, Ли Ми Дженг. Публичные закупки в Республике Корея // Публичные закупки в зарубежных странах: динамика правового регулирования. М.: Юстицинформ, 2017. 760 с.
3. Предпринимательское право России: итоги, тенденции и пути развития: Монография / Е.Г. Афанасьева, А.В. Белицкая, В.А. Вайпан [и др.]; Отв. ред. Е.П. Губин. М.: Юстицинформ, 2019. 664 с.
4. Цифровое право: Учебник / Под общ. ред. В.В. Блажеева, М.А. Егоровой. М., 2020.
5. Korea: Shipping 2019 // URL: https://iclg.com/practice-areas/shipping-laws-and-regulations/korea (дата обращения: 04.05.2020).

10.01.2022

Внесенным в Госдуму Правительством законопроектом предлагается введение в КоАП РФ нового состава административного правонарушения по статье 14.6.1 "Непредставление предложения о цене на продукцию по государственному оборонному заказу и информации о затратах на ее производство".

подробнее
29.12.2021

Законопроект направлен на установление условий предоставления гражданства РФ лицам, которые проживают в России и способны стать полноценными членами российского общества. В частности, законопроектом предусмотрено сокращение числа требований более чем к 20 категориям лиц при приеме их в гражданство Российской Федерации и признании российскими гражданами. Также расширен перечень преступлений, совершение которых влечет за собой прекращение гражданства РФ.

подробнее
25.12.2021

Законопроектом предлагается запретить применение пиротехнических изделий на территориях населенных пунктов (за исключением специально отведенных мест), в зданиях, строениях и сооружениях, в лесах, на особо охраняемых природных территориях и иных, установленных законом, местах.

подробнее
21.12.2021

Закон направлен на реализацию положений Конституции о единой системе публичной власти, а также на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. Новый закон, в частности, запрещает главам регионов именоваться президентами, при этом разрешая им избираться более чем на два срока подряд.

подробнее
17.12.2021

Законопроект предусматривает введение уголовной ответственности за нарушение ПДД лицом, ранее подвергнутым административному наказанию и лишенным права управления транспортными средствами.

подробнее
13.12.2021

Проект закона ориентирован на установление особенностей регулирования отношений, которые связаны с выбросами и поглощением парниковых газов на территории Сахалинской области. Законопроектом также предусмотрена возможность включения в данный эксперимент иных субъектов РФ, методом внесения изменений в этот закон.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑