По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > О регрессной ответственности служащих (Ершов О.Г., Жданова А.Н.)

О регрессной ответственности служащих (Ершов О.Г., Жданова А.Н.)

Дата размещения статьи: 15.10.2021

О регрессной ответственности служащих (Ершов О.Г., Жданова А.Н.)

Следствием удовлетворения исков, предъявленных к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям в лице главных распорядителей бюджетных средств на основании ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК), является возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием) служащих, за счет средств казны Российской Федерации.

В свою очередь, п. 3.1 ст. 1081 ГК закрепляет правовой механизм защиты имущественных интересов государства, поскольку предоставляет публично-правовому образованию в случае возмещения вреда право предъявления регрессного требования к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого за счет казны произведено возмещение. Дальнейшее развитие такой механизм защиты получил в нормах специальных законов, посвященных вопросам прохождения службы <1>.
--------------------------------
<1> Например, Федеральный закон от 1 октября 2019 г. N 328-ФЗ "О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о службе) и др.

Анализ судебной практики позволяет сделать вывод об отсутствии единообразия подходов как в понимании природы регрессной ответственности служащих, так и в оценке судами основания и условий ее наступления. Так, например, из позиции Верховного Суда РФ следует, что в обоснование регрессной ответственности со стороны заявителей были приведены доводы о применении ст. 1081 ГК, а необходимо применять нормы ст. 250 Трудового кодекса РФ <2> (далее - ТК). В ряде случаев суды отказывают в удовлетворении регрессных требований <3>, в других взыскивают со служащих вред в размере средней месячной заработной платы <4>, в третьих - привлекают служащих к ответственности на полную сумму выплат из казны, которые были сделаны ранее потерпевшим по вступившим в законную силу судебным актам <5>.
--------------------------------
<2> Обзор практики рассмотрения судами дел по спорам, связанным с прохождением службы федеральными государственными служащими (сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками органов уголовно-исполнительной системы, сотрудниками Следственного комитета Российской Федерации, сотрудниками иных органов, в которых предусмотрена федеральная государственная служба (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 15.11.2017).
<3> Например, Апелляционное определение Орловского областного суда от 10 сентября 2019 г. по делу N 33-2596/2019.
<4> Например, Апелляционное определение Саратовского областного суда от 28 июня 2018 г. по делу N 33-3764/2018.
<5> Например, Апелляционное определение Московского городского суда от 10 августа 2017 г. по делу N 33-23345/2017.

Причины отсутствия единообразия в толковании и применении судами норм права, а также в разрешении споров о регрессной ответственности служащих, на наш взгляд, обусловлены двумя ключевыми факторами: во-первых, окончательно не решен вопрос о правовой природе регрессной ответственности, считать ли такую ответственность гражданско-правовой, или речь должна идти о материальной ответственности, известной трудовому праву; во-вторых, дискуссионны взгляды об основаниях и условиях наступления регрессной ответственности.
Вследствие этого в судебной практике также сформировались разные подходы в применении сроков исковой давности. Например, если суд исходит из того, что регрессная ответственность - это гражданско-правовая конструкция, то ориентируются на срок исковой давности в три года (п. 1 ст. 196 ГК), исчисляемый с момента исполнения судебного решения о взыскании с казны денежных сумм на основании ст. 1069 ГК, что соответствует п. 3 ст. 200 ГК. Если считать такую ответственность конструкцией трудового права, то срок исковой давности составляет один год (ст. 392 ТК) с момента обнаружения причиненного ущерба.
Следует отметить, что и на уровне доктрины по вопросам регрессной ответственности служащих не наблюдается единой позиции <6>. В связи с тем что поставленная проблема является емкой и требует серьезного монографического исследования, обратим лишь внимание на ряд проблемных моментов, которые требуют своего разрешения в целях обеспечения единообразного формирования судебной практики.
--------------------------------
<6> Так, например, механизм регрессной ответственности достаточно часто рассматривается в аспекте материальной ответственности работника перед работодателем (см., например: Феофилактов А.С. Регрессные требования к работнику: проблемы соотношения гражданского и трудового законодательства // Трудовое право. 2010. N 2. С. 63 - 73) или как механизм ограничения ответственности государства за вред, причиненный незаконной деятельностью должностных лиц государственных органов (см., например: Медведева Т.М. Возмещение вреда, причиненного правоохранительными органами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1984).

Принципиальным, на наш взгляд, является вопрос о правовой природе регрессной ответственности служащих. Если исходить из того, что регрессная ответственность служащих является гражданско-правовой ответственностью, то следует руководствоваться общим принципом деликтного обязательства - причиненный вред должен быть возмещен в полном объеме (п. 1 ст. 1064 ГК). Напротив, рассматривая регрессную ответственность как разновидность ответственности материальной, основанной на нормах трудового права, необходимо исходить из общего правила возмещения ущерба - ущерб служащим должен возмещаться по общему правилу в пределах среднего месячного заработка (ст. 241 ТК).
По вопросу правовой природы регрессной ответственности служащих позиция Верховного Суда РФ, а также большинства нижестоящих судов заключается в том, что регрессная ответственность служащих - это ответственность материальная, основанная на нормах трудового права. В качестве аргумента указывается на то, что специальное законодательство, а именно ст. 15 Закона о службе, допускает субсидиарное применение норм трудового права. Следовательно, суды, руководствуясь п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 ноября 2006 г. N 52 "О применении судами законодательства, регулирующего материальную ответственность работников за ущерб, причиненный работодателю" (далее - Постановление Пленума N 52), с учетом степени и формы вины причинителя вреда снижают размер возмещения <7>.
--------------------------------
<7> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2017 г. N 83-КГ17-12.

Причины, по которым суды занимают такую позицию, скорее, связаны с тем, что отношения службы рассматриваются как некий аналог трудовых отношений, в которых служащий выполняет порученную ему функцию, и нельзя допустить чрезмерное возложение на него как на "слабую сторону" бремени возмещения убытков в полном объеме. Допущение возможности возмещения вреда в полном объеме, в сравнении с обычным работником, не будет способствовать как формированию инициативы поступления на государственную службу, так и принятию служащим необходимых решений.
На наш взгляд, сформировавшийся подход по вопросу правовой природы регрессной ответственности имеет существенные недостатки.
Во-первых, условия субсидиарного применения норм трудового права к отношениям службы прямо закреплены в законе. Например, в соответствии со ст. 3 Закона о службе нормы трудового законодательства применяются только в случаях, когда отношения напрямую не могут быть урегулированы специальными нормами. Напротив, когда ставится вопрос о регрессной ответственности, нормы прямого действия специальным законодательством прямо закреплены. Следовательно, допускать альтернативу или конкуренцию выбора норм в этом случае недопустимо. Необходимо применять специальные нормы прямого действия. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона о службе трудовое законодательство применяется субсидиарно, если законодательством о службе отношения напрямую не урегулированы.
Во-вторых, регрессная ответственность отличается от материальной ответственности в первую очередь субъектом, которому причинен вред, и источником возмещения такого вреда. При регрессной ответственности потерпевшим выступает публично-правовое образование и вред возмещается из казны. В соответствии с п. 4 ст. 214 ГК казну составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, т.е. речь идет о нераспределенной собственности. Органы исполнительной власти, являясь главными распорядителями бюджетных средств, по искам о возмещении вреда в рамках ст. 1069 ГК выступают лишь представителями казны. Напротив, материальная ответственность может возникнуть тогда, когда вред причинен имуществу, которое закреплено за государственным органом на праве оперативного управления. В этом случае речь идет о распределенной собственности.
Важно обратить внимание, что при квалификации регрессной ответственности необходимо устанавливать, что действиями служащего вред причиняется не нанимателю, который от имени Российской Федерации заключил со служащим контракт о прохождении службы, а третьим лицам (физическим и юридическим лицам), с которыми служащий не находится в служебных отношениях. Кроме того, вред противоправными действиями служащего причиняется не имуществу, которое принадлежит на праве оперативного управления органу исполнительной власти либо созданным таким органом учреждениям, а казне.
Именно по такому критерию при рассмотрении споров можно провести разграничение с материальной ответственностью в случае причинения вреда третьим лицам. Так, например, в п. 15 Постановления Пленума N 52 ущерб, причиняемый работником, выражается в уменьшении или ухудшении состояния имущества работодателя, в том числе находящегося у работодателя имущества третьих лиц. В буквальном смысле это означает, что имуществом здесь признается вещь третьего лица, которая была передана работодателем работнику на сохранность, и за несохранность такой вещи работник несет ответственность. Когда речь идет о регрессной ответственности служащего, работодатель не совершает никаких действий по передаче служащему какого-либо имущества третьих лиц. Причинение вреда здесь происходит не уничтожением или ухудшением вещи, а уменьшением средств казны на суммы выплаченных денежных средств по судебным решениям, принятым в пользу физических и юридических лиц на основании ст. 1069 ГК.
При этом при регрессной ответственности не ставится вопрос восстановления имущества по фактическим потерям, исчисляемым исходя из рыночных цен, действующих в данной местности на день причинения ущерба, в сравнении, как это необходимо сделать для оценки ущерба по материальной ответственности, если исходить из п. 13 разъяснений Постановления Пленума N 52.
В-третьих, при необходимости разграничения регрессной и материальной ответственности, полагаем, нужно обращать внимание на то, какие и чьи права нарушает служащий. Если речь идет о материальной ответственности, то нарушаются, как правило, абсолютные вещные права нанимателя, с которым у служащего заключен контракт о прохождении службы, на распределенное государственное или муниципальное имущество, которое находится в оперативном управлении. При регрессной ответственности служащий предварительно своими действиями должен причинить вред казне, т.е. нарушить абсолютное право публично-правового образования на средства соответствующего бюджета - имущество, не закрепленное за органом исполнительной власти или созданным им учреждением и являющееся нераспределенной публичной собственностью. Именно произведенные на основании решения суда выплаты из соответствующего бюджета по причине установленного судом факта причинения служащим вреда третьим лицам и должны рассматриваться в качестве юридического факта, который приводит в действие правовой механизм возложения мер ответственности.
Изложенное означает, что регрессная ответственность служащих по природе является гражданско-правовой ответственностью и применение судами норм трудового права является вряд ли оправданным. Опасение судов возложить на служащего регрессную ответственность за произведенные из казны выплаты в полном объеме также видится напрасным. ГК дает возможность суду уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно (п. 3 ст. 1083 ГК). И в ряде случаев суды это применяют <8>. С помощью гражданско-правового механизма воздействия также может быть достигнут баланс интересов служащего, по чьей вине казна понесла убытки, и публично-правового образования.
--------------------------------
<8> См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2017 г. N 83-КГ17-12.

Как отмечалось ранее, также есть сложности в квалификации основания и условий регрессной ответственности. С одной стороны, исследование вопроса регрессной ответственности служащих показывает, что при рассмотрении регрессных исков доказывание противоправных действий должностных лиц основано на материалах служебных проверок, которые для некоторых судов являются достаточными. В то же время можно наблюдать тенденцию того, что позиция судебных органов меняется: в ряде случаев в удовлетворении исков отказывают, так как, по мнению судов, материалы служебной проверки - это внутриведомственный акт, который не может заменить судебное решение при установлении противоправности в действиях (бездействии) служащего и его вины. Иногда суд указывает, что заключение служебной проверки не является правоприменительным актом, констатирующим основания и вид юридической ответственности должностных лиц <9>.
--------------------------------
<9> См.: Определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 июля 2020 г. N 88-7541/2020.

Следствием такого сложившегося у судебных органов подхода является то, что возмещенный на основании ст. 1069, 1070 ГК за счет казны Российской Федерации вред по вступившему в законную силу судебному решению при предъявлении регрессного иска в интересах Российской Федерации к виновному должностному лицу в ряде случаев остается на самом деле невозмещенным.
С другой стороны, анализ судебных решений, связанных с регрессными исками, позволяет утверждать, что иногда вред возмещается в полном объеме. Это накладывает на служащего дополнительные имущественные обязанности и не способствует достижению хороших результатов на службе. В таком случае публичный интерес существенно ограничивает частный. Баланса публичного и частного интересов, на достижение которого постоянно ориентирует Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях по иным категориям дел по вопросу регресса на уровне правоприменения, пока не найдено.
Разрабатывая позицию в споре о регрессной ответственности, обращают внимание на ряд ключевых моментов: во-первых, инициирование применения мер регрессной ответственности возможно только после исполнения вступившего в законную силу решения суда, которым на основании ст. 1069, 1070 ГК с Российской Федерации в лице главного распорядителя бюджетных средств за счет средств казны произведено взыскание; во-вторых, меры регрессной ответственности возможно применить только к служащему, по вине которого казне причинены убытки вследствие совершенного им противоправного действия (бездействия); в-третьих, применение мер регрессной ответственности в отношении служащего возможно только в том случае, если есть основание и условия такой ответственности.
Важно обратить внимание на позицию судов по вопросу доказывания противоправного поведения служащего и причинно-следственной связи. В частности, установленный вступившим в законную силу судебным решением факт прекращения производства по делу об административном правонарушении или уголовному делу и возмещения вреда за счет средств казны Российской Федерации не освобождает от необходимости доказывания по предъявленному регрессному иску условий регрессной ответственности <10>. Правда, в судебных решениях нельзя найти ответа на вопрос о том, каким образом, если материалы служебной проверки суд не принимает во внимание, нужно доказывать противоправное поведение служащего и причинно-следственную связь. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что процессуальные возможности доказывания здесь ограниченны.
--------------------------------
<10> См.: решение Оленинского районного суда Тверской области от 21 июня 2017 г. по делу N 2-61/2017.

Например, нельзя противоправность доказать через вступившее в законную силу решение суда и применить нормы гл. 22 (КАС РФ), рассчитанные на защиту прав гражданина от противоправных действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, а не наоборот. Единственное, что суд принимает во внимание при решении вопроса о регрессной ответственности служащих, это вступивший в отношении служащего обвинительный приговор, которым установлены противоправность действий (бездействия) служащего и причинно-следственная связь, а также вина. Но в этом случае как быть с ситуациями, когда такого приговора нет, а убытки за неправомерные действия служащего казна несет? Дать однозначный ответ, с учетом имеющегося уровня разработки законодательства, полагаем, не представляется возможным.
Проблема доказывания противоправности возникает в том случае, когда приговор суда в отношении служащего отсутствует. Например, выплаты сделаны за счет казны Российской Федерации при вступившем в законную силу решении суда о возмещении вреда в виде расходов на услуги защитника по делу об административном правонарушении, расходов по компенсации морального вреда в связи с ненадлежащим содержанием в ИВС и т.д. В этом случае существует устоявшаяся позиция судов, что действия (бездействие) служащего должны быть незаконными, противоправными с позиции той отрасли права, нормами которой осуществлялось регулирование отношений, связанных с причинением вреда <11>.
--------------------------------
<11> Например: Апелляционное определение Свердловского областного суда от 15 апреля 2016 г. по делу N 33-6209/2016.

Анализ судебной практики позволяет выделить следующие подходы при оценке противоправности поведения служащих: 1) противоправность считается установленной, если выявлены нарушения законодательства <12>; 2) противоправность должна быть установлена вступившим в законную силу отдельным судебным актом <13>; 3) противоправность презюмируется ввиду последующей отмены вынесенных ранее решений <14>.
--------------------------------
<12> См., например: Апелляционное определение Кировского районного суда г. Волгограда от 31 августа 2015 г. по делу N 11-41/2015.
<13> См., например: Апелляционное определение Тверского областного суда от 18 июля 2017 г. по делу N 33-3188/2017.
<14> См., например: решение Волжского районного суда г. Саратова от 12 мая 2017 г. по гражданскому делу N 2-2826/2017.

Так, в рамках первого подхода обращается внимание на причины прекращения производства по делу об административном правонарушении: ошибки, допущенные должностными лицами при составлении протокола, неполное выяснение обстоятельств по делу, непроведение административного расследования и т.д. Речь идет о ненадлежащем исполнении обязанностей по сбору доказательств по делу об административном правонарушении.
В рамках второго подхода отмечается, что противоправность поведения возможно установить только в отдельном производстве, поскольку служащий действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом. Здесь важно доказать факт совершения действий (бездействия), которые находятся не в компетенции служащего по занимаемой должности. При этом материалы служебной проверки должны содержать данные о конкретных незаконных действиях (бездействии) служащего при осуществлении им публичной функции. Суд, рассматривая регрессный иск, часто требует также представления доказательств злоупотребления в действиях служащего и установления причинно-следственной связи. Именно эти факты должны быть причиной убытков казны Российской Федерации.
Полагаем, что в условиях фактического ограничения процессуальных возможностей доказывания противоправного поведения служащих отрицать при доказывании факты, которые установлены материалами служебной проверки, нельзя. Если из таких материалов следует, что вред причинен служащим в нарушение должностной инструкции и действующего законодательства третьему лицу при осуществлении им публичной функции как представителем власти, что повлекло нарушение абсолютных прав граждан и юридических лиц, то игнорировать данные обстоятельства при доказывании противоправного поведения служащего в целях возложения регрессной ответственности несправедливо. Такие обстоятельства должны получить оценку со стороны суда при решении вопроса о регрессной ответственности.
Вот лишь немногие вопросы, которые наряду с иными возникают при рассмотрении регрессных исков, предъявленных к служащим. Совершенно очевидно, что показанные некоторые проблемы правоприменения обусловлены недостаточно разработанной теорией механизма регрессной ответственности служащих. Потребности исследования такого механизма востребованы в связи не только с пробелами юридической науки, но и с необходимостью эффективной защиты публичных интересов, возврата в казну денежных средств, выплаченных за неправомерные виновные действия (бездействие) служащих по вступившим в законную силу судебным актам.

Литература

1. Корнеева О.В. Противоправность (незаконность) действий (бездействия) сотрудника органов внутренних дел как условие возмещения вреда в порядке регресса: проблема доказывания в контексте обеспечения гарантий профессиональной деятельности / О.В. Корнеева // Журнал российского права. 2018. N 6. С. 96 - 104.
2. Медведева Т.М. Возмещение вреда, причиненного правоохранительными органами: автореферат диссертации ... кандидата юридических наук / Т.М. Медведева. Саратов, 1984.
3. Феофилактов А.С. Регрессные требования к работнику: проблемы соотношения гражданского и трудового законодательства / А.С. Феофилактов // Трудовое право. 2010. N 2. С. 63 - 73.

02.12.2021

Изменения вносятся в федеральные законы "О потребительском кредите (займе)" и "О кредитных историях". Цель законопроекта - наделение заемщиков - физических лиц, пострадавших в результате ЧС природного или техногенного характера, в целях восстановления своей платежеспособности, правом на получение кредитных каникул по договорам потребительского кредита (займа).

подробнее
30.11.2021

Цель законопроекта - закрепление права органов прокуратуры получать необходимую информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе проводить обработку персональных данных, полученных не только в связи с осуществлением прокурорского надзора, но и при осуществлении иных полномочий и функций, предусмотренных законодательством РФ.

подробнее
26.11.2021

Целью законопроекта является обеспечение действенной возможности компенсации убытков, а также устранения других неблагоприятных последствий, которые российские граждане и юридические лица претерпевают в результате действия мер ограничительного характера (санкций), в том числе, путем реального исполнения решения суда в Российской Федерации через обращение взыскания на имущество ответчиков (иностранных физических и юридических лиц, вовлеченных в процесс принятия таких мер).

подробнее
22.11.2021

По мнению авторов законопроекта, установление подобного запрета вызвано необходимостью сохранения межнационального и межконфессионального согласия и мира на территории Российской Федерации. Распространение информации о национальности и вероисповедания преступников порождает напряженность в обществе.

подробнее
20.11.2021

Целью законопроекта является модернизация российского законодательства, регламентирующего противодействие коррупции в отношении деятельности уполномоченных по правам потребителей финансовых услуг и руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного.

подробнее
17.11.2021

Законопроектом предусматривается, что для признания физического или юридического лица иностранным агентом, в случае распространения ими сообщений (материалов), созданных или распространенных иностранным СМИ, выполняющим функции иностранного агента, либо российским юридическим лицом, учрежденным иностранным СМИ, выполняющим функции иностранного агента, и (или) в случае участия в создании указанных сообщений и материалов требуется наличие в действиях этого лица признака неоднократности и значительности размера полученных денежных средств или иного имущества.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑