По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Предмет иска и определение вида судопроизводства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия публичной администрации (Нечаев А.И.)

Предмет иска и определение вида судопроизводства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия публичной администрации (Нечаев А.И.)

Дата размещения статьи: 05.07.2021

Предмет иска и определение вида судопроизводства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия публичной администрации (Нечаев А.И.)

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия публичных субъектов представляют собой одну из самых распространенных категорий споров, рассматриваемых по правилам административного судопроизводства. Согласно официальной статистике, опубликованной Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, в 2019 году рассмотрены судами общей юрисдикции всего 209 094 дела по главе 22 КАС РФ <1>. В 2018 году по главе 22 КАС РФ поступило 182 755 дел <2>. Таким образом, за последние годы наблюдается тенденция к росту количества дел об оспаривании ненормативных актов публичных субъектов. Дела об осуществлении судебного контроля деятельности публичной администрации всегда имеют повышенную общественную значимость, а с учетом роста количества таких дел дополнительную актуальность приобретает исследование вопроса о процессуальных особенностях их рассмотрения.
--------------------------------
<1> Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 12 месяцев 2019 г. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4891 (дата обращения: 07.03.2021).
<2> Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 12 месяцев 2018 г. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4891 (дата обращения: 07.03.2021).

В рамках настоящей статьи автор предпринимает попытку рассмотреть особенности предмета иска, который может быть предъявлен по правилам главы 22 КАС РФ, а также вопрос разграничения вида судопроизводства в зависимости от такого предмета.
По вопросу о том, что понимается под предметом административного иска, в литературе единое мнение отсутствует. Так, по мнению А.Б. Зеленцова и О.А. Ястребова, предметом административного иска является способ защиты субъективного публичного права или законного интереса от неправомерных административных решений и действий (бездействия) <3>. Другие авторы относят к понятию предмета административного иска материально-правовое требование административного истца к административному ответчику, которое, в свою очередь, включает в себя предмет спора - то, по поводу чего возник правовой спор, а также способ защиты публичных прав, свобод, законных интересов <4>. Не вдаваясь в дискуссию относительно содержания этого понятия, обратим внимание на то, что, если рассматривать материально-правовое требование как составную часть предмета административного иска, неотъемлемым атрибутом этого требования по делам об оспаривании ненормативного акта будут выступать сами эти акты. В этом случае практическую значимость приобретает вопрос о том, может ли административный иск, предметом которого выступают те или иные акты, решения, действия, бездействия, вообще быть рассмотрен судом, или же имеются основания для отказа в принятии административного искового заявления по правилам п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
--------------------------------
<3> Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М., 2017. С. 437.
<4> Административное судопроизводство: Учебник для студентов высших учебных заведений по направлению "Юриспруденция" (специалист, бакалавр, магистр) / А.В. Абсалямов, Д.Б. Абушенко, С.К. Загайнова [и др.]; Под ред. В.В. Яркова (автор главы - Д.Б. Абушенко). М., 2016. С. 172 - 173.

Как следует из ст. 218 КАС РФ, предметом административного иска, предъявляемого в рамках главы 22 КАС РФ, может являться оспаривание ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия.
Исходя из буквального толкования самого названия "ненормативный акт" к этому понятию можно отнести любой правовой акт, не являющийся нормативным. Поскольку судебный нормоконтроль осуществляется по правилам главы 21 КАС РФ, а критерии нормативного акта давно изучены в литературе <5> и выработаны в судебной практике <6>, полагаем излишним останавливаться на их разграничении.
--------------------------------
<5> См., напр.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник. М., 2021. С. 402; Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2020. С. 182.
<6> См.: п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (утратило силу, но не утратило доктринального значения. - А.Н.). См.: СПС "КонсультантПлюс".

С точки зрения теории права ненормативный правовой акт представляет собой акт правоприменения, поскольку он носит властный характер, направлен на установление конкретных юридических последствий (возникновение, изменение, прекращение прав или обязанностей), принимается, как правило, в рамках определенной процедуры, а также носит индивидуальный характер <7>. При этом по правилам КАС РФ невозможно оспорить акты правоприменения, для которых соответствующим процессуальным законодательством установлен специальный порядок обжалования (например, судебные акты, принятые в рамках других видов судопроизводства).
--------------------------------
<7> Подробнее см.: Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2020. С. 247.

Не могут быть предметом рассмотрения в порядке главы 22 КАС РФ заявления о внесении исправлений или изменений в запись акта гражданского состояния, а также о совершенном нотариальном действии или об отказе в его совершении. Указанные дела рассматриваются по правилам глав 36, 37 ГПК РФ. При этом согласно ч. 1 ст. 307 ГПК РФ суд рассматривает дела о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния, если органы записи актов гражданского состояния при отсутствии спора о праве отказались внести исправления или изменения в произведенные записи. В этой связи представляется, что при наличии спора о праве отказ органов загса внести исправления или изменения в произведенные записи может быть предметом оспаривания путем предъявления административного иска, поскольку для дел, возникающих из административно-правовых отношений, как раз характерно наличие спора о праве, подведомственного судам <8>.
--------------------------------
<8> Боннер А.Т. Судебная практика по делам из административно-правовых отношений // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 909.

Дефиниции решений, действий и бездействия публичных субъектов были даны в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2. В настоящее время данное Постановление утратило силу, но представляется, что данные в нем определения не утратили практической значимости.
В практике может возникнуть вопрос о том, может ли быть предметом административного иска, например, требование об оспаривании протокола, акта проверки, которым фиксируются действия в рамках определенной правоприменительной процедуры, справки и другие документы, составляемые в процессе правоприменения. В литературе высказывается точка зрения о недопустимости отнесения таких документов к индивидуальным правовым актам <9>. По нашему мнению, допустимость судебного контроля действий публичной администрации, выраженных в промежуточных или справочных документах, определяется двумя факторами.
--------------------------------
<9> Дементьев И.В. Отграничение индивидуальных налогово-правовых актов от иных юридических документов в сфере налогообложения // Финансовое право. 2005. N 12.

Во-первых, взаимосвязью между такими документами и возникновением, изменением, прекращением у административного истца прав и (или) обязанностей. Если такая взаимосвязь имеет место, то соответствующие акты могут быть предметом судебного контроля.
Во-вторых, промежуточным либо окончательным характером соответствующего документа. Представляется, что промежуточный документ, по аналогии с определениями суда, не препятствующими дальнейшему движению дела, которые могут быть обжалованы лишь вместе с итоговым судебным актом, может быть предметом судебного контроля в том случае, когда он сам по себе создает правовые последствия. Примером может служить акт выездной налоговой проверки, который выступает и в качестве правоприменительного акта, которым, по существу, возбуждается преследование за совершение налогового правонарушения, то есть начинается процесс привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения. Данная правовая позиция изложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 г. N 9-П.
Полагаем, что чем шире круг актов, решений, действий и бездействия, которые могут быть оспорены, тем эффективней достигаются задачи административного судопроизводства - защита прав, свобод и законных интересов административных истцов. Иной подход (ограничительный) мог бы привести к ситуации, при которой признание акта не подлежащим оспариванию (исключительно по формальным основаниям) приводило бы к отказу в принятии административного иска к производству, что лишало бы истца конституционного права на судебную защиту.
Действующий в настоящее время акт официального толкования - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (далее также - Постановление Пленума N 36) - в п. 1 вводит разграничение по процедуре рассмотрения споров с публичной администрацией в зависимости от природы материального правоотношения, складывающегося в связи с оспариваемым актом государственного органа или местного самоуправления. Споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело (курсив мой. - А.Н.) к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. Например, не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма и др.
Исходя из указанного подхода соответствующие споры должны рассматриваться (и на практике рассматриваются) при наличии спора о праве в порядке искового производства по правилам ГПК РФ.
Приведенный подход обосновывался в литературе тем, что не всякая проверка судом действий административного органа дает основание для отнесения соответствующего дела к числу дел, возникающих из административно-правовых отношений. Как писал Д.М. Чечот, только административно-правовой характер спора, не связанный с какими-либо гражданско-правовыми последствиями, дает основания для отнесения дела к административному судопроизводству <10>.
--------------------------------
<10> Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. С. 92.

Данный подход не лишен определенных недостатков. Фактически он означает, что при принятии к производству административного искового заявления суд общей юрисдикции вынужден решать вопрос о том, не повлечет ли исполнение оспариваемого ненормативного акта возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. От ответа на этот вопрос зависит правильное определение вида судопроизводства, а от вида судопроизводства - ряд существенных отличий в распределении бремени доказывания, пределах активности суда в процессе, сроках для обращения в суд и т.д. Ошибка, допущенная судом или лицами, участвующими в деле, при решении этого вопроса может повлечь отмену состоявшихся по делу судебных актов <11>. До внесения изменений в п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ и п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ <12> у судов общей юрисдикции имелось основание для отказа в принятии искового заявления (административного искового заявления) по тем основаниям, что оно не подлежит рассмотрению соответственно в порядке административного или гражданского судопроизводства. Однако внесение соответствующих изменений окончательно проблему не решило. Например, с учетом правила об альтернативной подсудности дел об оспаривании ненормативных актов публичных субъектов, если истцом является гражданин (ч. 3 ст. 24 КАС РФ), исковое заявление может быть неосновательно возвращено как неподсудное, если суд сочтет, что оно подлежит рассмотрению в порядке искового производства по правилам ГПК РФ, а оно было подано истцом-гражданином по месту своего жительства.
--------------------------------
<11> См., например: Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 г. N 46-КА20-2. В данном деле были отменены судебные акты нижестоящих судов о прекращении производства по делу. Судебная коллегия указала, что заявленные требования связаны с реализацией административным ответчиком административных и иных публично-властных полномочий по принятию решения в отношении заявления, поданного административным истцом, а потому дело подлежало рассмотрению в порядке административного судопроизводства.
<12> Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. N 451-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Буквальное истолкование абзаца пятого п. 1 Постановления Пленума N 36 позволяет признать любое дело, в котором оспариваются ненормативные акты публичных субъектов, подлежащим рассмотрению по правилам ГПК РФ, поскольку практически любой акт публичного субъекта влечет за собой (прямо или косвенно) возникновение гражданских прав и обязанностей. Трудно представить себе акт публичной администрации, не порождающий последствий в гражданско-правовой сфере, будь это незаконное постановление судебного пристава-исполнителя, вынесенное им в рамках исполнительного производства, или решение избирательной комиссии.
Более того, сам тезис о том, что процессуальный порядок рассмотрения дела об оспаривании акта публичного субъекта зависит от природы материальных правоотношений, лежащих в основе такого акта, и природа этих правоотношений должна определять вид судопроизводства - гражданского или административного, представляется спорным. Природа материального правоотношения (в совокупности с субъектным составом) обоснованно лежит в основе разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в том числе и по делам административного судопроизводства. Логика такого разграничения связана со специальным характером арбитражных судов, профессиональной специализацией судей на разрешении экономических споров. Что же касается определения вида производства в рамках одной и той же системы судов общей юрисдикции, в зависимости от природы правоотношений, лежащих в основе оспариваемых ненормативных актов, то такой логической связи не усматривается. Основным критерием, позволяющим отнести дело об оспаривании ненормативного акта публичного субъекта к административному судопроизводству, следует признать сам факт принятия оспариваемого акта именно публичной администрацией, поскольку принятие такого акта обусловлено реализацией этим субъектом своих полномочий в публичной сфере, а значит, правоотношения, связанные с таким актом, в любом случае носят вертикальный, властный характер и не предполагают равенства их участников.
Сторонники приведенного тезиса о связи материально-правового отношения, лежащего в основе оспариваемого акта, с видом производства и, соответственно, о необходимости рассмотрения служебных споров, а также дел, связанных с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав в рамках искового производства по правилам ГПК РФ, могут привести следующий аргумент: рассмотрение такого спора фактически будет связано с установлением наличия или отсутствия у административного истца соответствующих субъективных гражданских прав, например права на получение пенсии.
Однако, как справедливо отмечал еще в 1992 году А.Т. Боннер, "ответить на вопрос о правомерности или неправомерности обжалуемых действий органа государственного управления или должностного лица, то есть разрешить административно-правовой спор по существу, практически невозможно, не вникая в нюансы гражданских, жилищных, трудовых и иных правоотношений, неразрывно связанных с ним" <13>.
--------------------------------
<13> Боннер А.Т. Указ. соч. С. 909.

Таким образом, представляется, что независимо от природы материально-правовых отношений, лежащих в основе акта публичной администрации, спор о праве, связанный с оспариванием такого акта, подлежит рассмотрению в рамках административного судопроизводства. Иной подход приводит к путанице в определении вида судопроизводства, а также к лишению заинтересованных лиц дополнительных прав и повышенных гарантий, предоставленных в административном судопроизводстве тем, кто находится в подчиненном, неравном положении в отношениях с публичной администрацией.

Литература

1. Административное судопроизводство: Учебник для студентов высших учебных заведений / А.В. Абсалямов, Д.Б. Абушенко, С.К. Загайнова [и др.]; Под редакцией В.В. Яркова. Москва: Статут, 2016. 560 с.
2. Боннер А.Т. Судебная практика по делам из административно-правовых отношений // Боннер А.Т. Избранные труды по гражданскому процессу / А.Т. Боннер. Санкт-Петербург: Издат. Дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. 990 с.
3. Дементьев И.В. Отграничение индивидуальных налогово-правовых актов от иных юридических документов в сфере налогообложения / И.В. Дементьев // Финансовое право. 2005. N 12. С. 6 - 9.
4. Зеленцов А.Б. Судебное административное право: Учебник для студентов вузов / А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов. Москва: Статут, 2017. 768 с.
5. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник / В.С. Нерсесянц. Москва: Норма: ИНФРА-М, 2021. 560 с.
6. Теория государства и права: Учебник / Ответственный редактор В.Д. Перевалов. Москва: Юрайт, 2020. 341 с.
7. Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы) / Д.М. Чечот. Ленинград: изд-во Ленинградского ун-та, 1973. 134 с.

02.07.2021

Ранее действовавшая Стратегия действовала более пяти лет. К основным задачам обеспечения национальной безопасности новая Стратегия относит: сбережение народа России и развитие человеческого потенциала, оборону страны; государственную и общественную безопасность; информационную и экономическую безопасность, экологическую безопасность и рациональное природопользование; научно-технологическое развитие; защиту традиционных российских духовно-нравственных ценностей, культуры и исторической памяти; стратегическую стабильность и взаимовыгодное международное сотрудничество.

подробнее
29.06.2021

Целью внесенного в Госдуму Правительством РФ законопроекта является усиление контроля за принятием автономной некоммерческой организацией, в деятельности которой используются средства бюджетов бюджетной системы РФ, финансовых решений по распоряжению денежными средствами и имуществом.

подробнее
23.06.2021

Внесенный в Госдуму Правительством РФ законопроект, направлен на совершенствование деятельности по оказанию бесплатной юридической помощи гражданам. Его принятие будет способствовать повышению эффективности реализации государственных гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи, предусмотренных статьей 48 Конституции Российской Федерации.

подробнее
18.06.2021

Законопроектом предлагается внести изменение в пункт 5 части 1 статьи 106 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", предусматривающий перечень видов информации и материалов деструктивного характера, подлежащих мониторингу со стороны владельцев социальных сетей, в части дополнения этого перечня еще одним видом информации – информацией о способах, методах самодельного изготовления взрывчатых веществ и взрывных устройств, огнестрельного оружия.

подробнее
11.06.2021

Целью законопроекта, внесенного депутатом Государственной Думы К.Ф.Затулиным является определение условий и процедуры возвращения российских соотечественников на постоянное проживание на свою историческую родину - в Российскую Федерацию в порядке репатриации во исполнение части третьей статьи 69 Конституции Российской Федерации.

подробнее
27.05.2021

По мнению автора законопроекта, депутата Госдумы М.С. Зайцева, указанный запрет будет оказывать содействие тому, что граждане вместо самолечения и покупки неограниченного количества лекарственных средств, которые зачастую не оказывают лечебного воздействия, будут более ответственно относиться к своему здоровью, не расходуя при этом денежные средства на лекарства впустую.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑