По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Местное самоуправление в контексте поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года (Приходько Т.В., Федорова О.В.)

Местное самоуправление в контексте поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года (Приходько Т.В., Федорова О.В.)

Дата размещения статьи: 29.05.2021

Местное самоуправление в контексте поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года (Приходько Т.В., Федорова О.В.)

В начале 2020 г. Президент Российской Федерации обратился с посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором заявил о назревшей необходимости внесения поправок в Конституцию РФ. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти" <1> включает помимо прочего изменения ст. 131 - 133 Конституции РФ, посвященных регулированию местного самоуправления, в связи с этим представляется необходимым проанализировать введенные в этой части поправки Конституции Российской Федерации, с тем чтобы уяснить замысел предложенных нововведений.
--------------------------------
<1> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ. 2020. N 11. Ст. 1416.

Прежде чем приступить к анализу собственно поправок в Конституцию Российской Федерации, необходимо уделить внимание природе местного самоуправления, которое отличается дуализмом <2> или двойственным характером. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" <3> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
--------------------------------
<2> Тарабан Н.А. Местное самоуправление в России: институт гражданского общества или ступень властной вертикали? // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 3. С. 44.
<3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября.

Конституция РФ в ст. 12 установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, с этой точки зрения муниципальные органы являются проявлением активности населения муниципального образования, которое может самостоятельно или через своих представителей решать вопросы местного значения, и в этом значении местная власть выступает одним из институтов гражданского общества.
С другой стороны, органы местного самоуправления наделены властными полномочиями: так, Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет круг вопросов, относящихся к ведению муниципалитетов, в зависимости от их видов (ст. 16.2 Федерального закона N 131-ФЗ), исходя из смысла ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, принятые по вопросам местного значения муниципальные правовые акты в границах соответствующего муниципального образования обладают признаками нормативности.
Появление в тексте Конституции РФ ч. 3 ст. 132 термина "публичная власть" не вступает в противоречие с природой местного самоуправления. В современной отечественной юридической науке признается, что "любая власть, наделенная полномочиями регулировать общественные отношения, управлять обществом и государством, по своей природе является публичной" <4>. Предлагаемая поправка по своей сути соответствует ст. 3 Конституции РФ, в соответствии с которой власть в Российской Федерации осуществляется в том числе органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также согласуется с пониманием местного самоуправления, предложенного Европейской хартией местного самоуправления, которая наделяет органы местного самоуправления способностью регламентировать значительную часть публичных дел (ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления) <5>.
--------------------------------
<4> Баранов П.П. Публичная власть и ее конституционная легитимность в современной России: доктрина и практика // Администратор суда. 2017. N 4. С. 3.
<5> Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985): ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 1998. N 11.

Следовательно, можно предположить, что изменения ст. 132 Основного Закона РФ направлены на развитие базовой конституционной нормы о принадлежности власти народу, в соответствии с которой деятельность органов местного самоуправления, которую осуществляет население муниципального образования, публична, служит реализации в том числе общих, национальных, интересов.
Введение ч. 1.1 ст. 131 в Конституции Российской Федерации вызывает некоторые опасения, поскольку, будучи разновидностью институтов гражданского общества, местное самоуправление должно оставаться проявлением самостоятельности, а не иметь "заданный сверху" характер" <6>.
--------------------------------
<6> Батьянова Л.Н., Корнакова С.В., Чигрина Е.В. Гражданские движения как возможная действующая сила социальных преобразований // Baikal Research Journal. 2017. Т. 8. N 1. DOI: 10.17150/2411-6262.2017.8(1).23.

Задача государства в демократическом обществе видится в создании благоприятных условий для развития инициативности граждан <7>, повышения их мотивации к активной деятельности путем разработки целевых программ, определения налоговой и бюджетной политики в отношении физических лиц и их объединений <8>, совершенствуя механизм защиты прав и свобод. Государство в лице его органов и должностных лиц обладает достаточным набором инструментов и механизмов воздействия на участников рассматриваемых общественных отношений (в том числе через оценку качества работы органов местного самоуправления <9>), и излишнее вмешательство в гарантии местного самоуправления может поставить под сомнение саму природу данного института.
--------------------------------
<7> Корнакова С.В., Чигрина Е.В. Правовая культура личности как условие эффективной реализации ее прав и свобод // 20 лет Конституции России: актуальные проблемы развития правового государства: сб. науч. тр. / редкол: В.Н. Андриянов, Н.В. Кешикова, В.П. Моисеев [и др.]. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2014. С. 100.
<8> Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. С. 166.
<9> Самаруха А.В., Сачков Д.И. Методика оценки эффективности органов местного самоуправления и устойчивости развития муниципального образования // Социально-экономическое развитие и образование. 2010. N 4. С. 306.

В связи с этим представляется необходимым определить нормативно пределы "участия" органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, предлагаемом ч. 1.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации. Такими пределами, на наш взгляд, могут быть следующие: во-первых, ввиду особого статуса законодательного (представительного) органа участие органов государственной власти может быть допустимо исключительно при формировании исполнительных органов власти на местах; во-вторых, реализация участия должна осуществляться, как минимум, на условиях паритета с органами местного самоуправления во избежание изъятия этого права у местной власти; в-третьих, в целях обеспечения легитимности соответствующими полномочиями должны обладать лишь выборные органы государственной власти, и, наконец, избрание модели такого участия органов государственной власти должно быть осуществлено самим муниципалитетом путем закрепления соответствующей процедуры в уставе муниципального образования.
Примером положительного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления может являться процедура выбора главы муниципалитета депутатами местного представительного органа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, формирование которой осуществляется представительным органом местного самоуправления и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в равных долях.
Учитывая правовую позицию Конституционного Суда РФ, такое участие можно признать допустимым в городских округах и муниципальных районах, "с высокой концентрацией государственных функций" <10>, и напротив - отнести к чрезмерному вмешательству - в сельских и городских поселениях, где "самостоятельность должна быть наиболее полной, обеспеченной возможностью использования прямых всеобщих выборов" <11>.
--------------------------------
<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. N 2.
<11> Там же.

Иные изменения главы 8 Конституции Российской Федерации, предложенные Законом о поправке, можно признать целесообразными. К примеру, ряд уточняющих норм правового регулирования, отсылающих к применению федерального законодательства, в современной редакции отличается высоким качеством юридической техники. Так, в ч. 1. ст. 131 Конституции РФ предполагается самостоятельный выбор местным самоуправлением вида муниципального образования из предложенных федеральным законом вариантов. Представляется, что это поможет снять ряд возникающих вопросов и неопределенностей при установлении наименования соответствующих самоуправляющихся территорий и определения их статуса, которые нередко возникали на практике и являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации <12>.
--------------------------------
<12> См., к примеру: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1.

Поправки ч. 1 ст. 132 Конституции РФ также считаем практически оправданными, поскольку в настоящее время с учетом действовавшей редакции Конституции Российской Федерации имеется коллизия конституционных норм, а именно названной ч. 1 ст. 132 и п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, в соответствии с которым охрана общественного порядка относится к полномочиям Правительства Российской Федерации. Действующее законодательство раскрывает содержание п. "е" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ: охрана общественного порядка осуществляется полицией <13> (ст. 4 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции"). Учитывая, что планируемый федеральный закон, предусматривающий порядок создания и деятельности муниципальной милиции, принят не был <14> и руководство всеми органами внутренних дел осуществляет МВД РФ, в том числе "посредством прямого управленческого воздействия на все нижестоящие органы внутренних дел" <15>, налицо совпадение полномочий, в результате которого охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны были осуществлять как федеральные, так и местные органы власти.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
<14> Алексеева Л.А. Взаимодействие органов внутренних дел с органами местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2019. N 1. С. 21.
<15> Организация деятельности территориального органа внутренних дел (на примере Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Иркутской области): учебное пособие / авт.-сост. Е.Е. Новичкова, Н.Э. Егорова, Н.Н. Таскаев. Иркутск: ФГКОУ ВПО "ВСИ МВД России", 2013. С. 8.

Закрепление полномочий органов местного самоуправления по обеспечению в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи вызывает также двойственное отношение. В соответствии со ст. 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района, муниципального, городского округа в настоящий момент уже отнесено создание условий для оказания медицинской помощи в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Придание данной норме конституционного статуса повышает ответственность органов местного самоуправления в данной сфере, возлагает на них конституционную обязанность по организации деятельности необходимого количества медицинских учреждений, их оснащению и кадровому обеспечению, что призвано повысить "социальную защищенность" <16> населения муниципального образования.
--------------------------------
<16> Чуксина В.В., Хренников В.Д. Социальная защищенность как конституционно-правовая категория // MODERN SCIENCE. 2020. N 1 - 2. С. 192.

Вместе с тем очевидно, что предложенная поправкой редакция ч. 1 ст. 132 Конституции РФ означает увеличение финансовой нагрузки на местные бюджеты, что может оказаться неподъемным для ряда городских и сельских поселений. В таком случае реализация конституционного права на медицинскую помощь будет затруднена.
Системное толкование поправок ч. 2 ст. 132 и ст. 133 Конституции Российской Федерации показывает, что существенных новшеств данные нормы не содержат, поскольку главой 4 Федерального закона N 131-ФЗ регулируется порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Сама передача исполнительно-распорядительных полномочий не вступает в противоречие с общими правилами определения допустимости передачи государственных полномочий органам местного самоуправления <17>. Действовавшая редакция Конституции Российской Федерации также содержала норму компенсации муниципалитетам дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Особенностью введенной поправки является факт конституционного закрепления взаимодействия органов власти различного уровня при реализации публичных функций с предоставлением местному самоуправлению компенсации возникших затрат. Думается, что предложенная редакция конституционных норм разделяет ответственность между уровнями публичной власти за принятые ими решения и осуществление расходов на их реализацию. До настоящего момента финансированием обеспечивались исключительно решения органов государственной власти, повлекшие дополнительные расходы местного самоуправления, теперь предполагается участие органов местного самоуправления в принятии подобных решений и получение финансирования на реализацию ими публичных функций.
--------------------------------
<17> Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 2. С. 28.

В целом поправки норм Конституции РФ, касающиеся организации и деятельности местного самоуправления, можно оценить положительно. Вместе с тем вызывает критику норма, закрепляющая возможность влияния органов государственной власти на процесс формирования органов местного самоуправления, что требует нормативного закрепления пределов такого влияния во избежание проявления скрытых угроз самостоятельности местного самоуправления, а также - норма, закрепляющая конституционную обязанность органов местного самоуправления по обеспечению доступности медицинской помощи, поскольку в отсутствие раскрытия содержания данной обязанности и при недостаточном понимании распределения финансовой нагрузки данные изменения порождают сомнения в возможности эффективного исполнения органами муниципальных образований возложенных на них функций.

Литература

1. Алексеева Л.А. Взаимодействие органов внутренних дел с органами местного самоуправления / Л.А. Алексеева // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2019. N 1. С. 21 - 23.
2. Баранов П.П. Публичная власть и ее конституционная легитимность в современной России: доктрина и практика / П.П. Баранов // Администратор суда. 2017. N 4. С. 3 - 8.
3. Батьянова Л.Н. Гражданские движения как возможная действующая сила социальных преобразований / Л.Н. Батьянова, С.В. Корнакова, Е.В. Чигрина // Baikal Research Journal. 2017. Т. 8. N 1. С. 23. DOI: 10.17150/2411-6262.2017.8(1).23.
4. Конституционное право: университетский курс: В 2 томах: учебник / под редакцией А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. 528 с.
5. Корнакова С.В. Правовая культура личности как условие эффективной реализации ее прав и свобод / С.В. Корнакова, Е.В. Чигрина // 20 лет Конституции России: актуальные проблемы развития правового государства: сборник научных статей / редколлегия В.Н. Андриянов, Н.В. Кешикова, В.П. Моисеев [и др.]. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2014. С. 125 - 136.
6. Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления / А.В. Мадьярова // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 2. С. 27 - 32.
7. Организация деятельности территориального органа внутренних дел (на примере Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Иркутской области): учебное пособие / авторы-составители Е.Е. Новичкова, Н.Э. Егорова, Н.Н. Таскаев. Иркутск: ВСИ МВД России. 2013. 79 с.
8. Самаруха А.В. Методика оценки эффективности органов местного самоуправления и устойчивости развития муниципального образования / А.В. Самаруха, Д.И. Сачков // Социально-экономическое развитие и образование. 2010. N 4. С. 306 - 314.
9. Тарабан Н.А. Местное самоуправление в России: институт гражданского общества или ступень властной вертикали? / Н.А. Тарабан // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 3. С. 44 - 49.
10. Чуксина В.В. Социальная защищенность как конституционно-правовая категория / В.В. Чуксина, В.Д. Хренников // MODERN SCIENCE. 2020. N 1 - 2. С. 192 - 196.

13.09.2021

Законопроектом предлагается предусмотреть право отдельных субъектов ТЭК по решению Правительства РФ учреждать "корпоративные" частные охранные организации, а также урегулировать вопрос определения субъектов охраны объектов ТЭК, которым по результатам категорирования присвоена средняя или высокая категории опасности. При этом, доля субъекта ТЭК в уставном капитале "корпоративной" частной охранной организации не может быть менее 50%.

подробнее
07.09.2021

Целью законопроекта является повышение эффективности деятельности госкорпораций, интегрированных структур и организаций оборонно-промышленного комплекса в интересах обороны и безопасности РФ. В связи с этим устанавливаются специальные требования в части согласования с Президентом России отчуждения, возможности отчуждения или передачи в доверительное управление акций (долей в уставном капитале) организаций, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации.

подробнее
02.09.2021

Целью законопроекта является дальнейшая реализация т.н. "Закона о дачной амнистии" 2006 г. В частности предлагается механизм предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены жилые дома, возведенные до вступления в силу Градостроительного кодекса РФ в границах населенного пункта. Также предлагается продление срока "дачной амнистии" до 1 марта 2031 года.

подробнее
25.08.2021

Цель законопроекта - уточнение перечня лиц, имеющих право оспорить запись об отце ребенка в книге записей рождений, произведенную в соответствии с п. 2 ст. 51 Семейного кодекса РФ. Таким правом наделяется наследник лица, записанного отцом ребенка. При этом требование об оспаривании отцовства подлежит удовлетворению в случае, если такая запись была произведена на основании подложных документов, предусмотренных п. 2 ст. 51 Семейного кодекса РФ.

подробнее
18.08.2021

Целью законопроекта, внесенного в депутатом Государственной Думы О.А. Ниловым, является создание эффективного механизма воздействия на недобросовестных кандидатов на выборные должности. В связи с этим предполагается установить уголовную ответственность за невыполнение предвыборного обещания.

подробнее
14.08.2021

Законопроект подготовлен в связи с принятием Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 224-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" и Федеральный закон "О Следственном комитете Российской Федерации".

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑