По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Законодательство о противодействии экстремизму: требуется не либерализация, а модернизация (Сигарев А.В.)

Законодательство о противодействии экстремизму: требуется не либерализация, а модернизация (Сигарев А.В.)

Дата размещения статьи: 24.03.2021

Законодательство о противодействии экстремизму: требуется не либерализация, а модернизация (Сигарев А.В.)

В деле формирования и развития правовой базы противодействия экстремизму в России пройден большой, трудный и интересный путь. С позиции сегодняшнего дня мы можем сказать, что знаем об экстремизме как социальном и правовом явлении намного больше, чем в начале этого пути. Именно поэтому сейчас наступил тот момент, когда можно обернуться назад, осмыслить пройденные этапы, проанализировать ошибки и достижения для того, чтобы определить направления дальнейшего движения.
Становление правовой базы противодействия экстремизму началось на рубеже XX - XXI вв. Понятно, что экстремизм (политический, национальный, религиозный, социальный, культурный и т.д.) как явление появился существенно раньше. Но именно в данный период созрели политико-правовые условия для закрепления его как правовой категории и формирования правовых основ борьбы с ним. Появившись еще в актах органов власти СССР, понятие "экстремизм" стало уверенно входить в юридический лексикон в 90-е гг. XX века. В целом ряде указов Президента РФ того периода экстремизм упоминался в качестве угрозы государственной и общественной безопасности.
Первое официальное определение понятия "экстремизм" было сформулировано в Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, подписанной 15 июня 2001 г. Однако на внутригосударственные процессы в России эта Конвенция и содержащаяся в ней дефиниция не оказали существенного воздействия.

Важнейшим этапом в формировании правовой основы противодействия экстремизму стало принятие Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", который закрепил развернутое определение экстремизма, направления и принципы противодействия ему. Именно 2002 год можно считать отправной точкой формирования отечественного антиэкстремистского законодательства. Этот год не был отмечен каким-либо всплеском протестной активности в стране, еще не началась череда "цветных революций" в зарубежных странах. Идея принятия закона о противодействии экстремизму родилась намного раньше, она вызревала на протяжении всего первого десятилетия независимости, когда Россия в полной мере ощутила на себе угрозы сепаратизма, этнонационализма, неофашизма, радикального исламизма, политического авантюризма. Но политическая воля высшего государственного руководства и политические условия для принятия такого акта сформировались только к 2002 г.
С позиции сегодняшнего дня принятие Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" выглядит как некоторый правовой эксперимент. Никогда в постсоветский период государство не предпринимало попыток системного законодательного вмешательства в стихию политических, национальных, религиозных течений. Не было и зарубежных аналогов - ни в одной из стран западной демократии нет подобного закона.
Через пять лет, 24 июля 2007 г., был сделан новый шаг - Федеральным законом N 211-ФЗ был внесен целый ряд изменений как в базовый Закон "О противодействии экстремистской деятельности", так и в другие федеральные законы. Одновременно было существенно скорректировано определение экстремистской деятельности. Представляется, что именно с этого момента можно говорить о формировании в России антиэкстремистского законодательства уже как комплексного правового института.
Следующей вехой в истории стало принятие 6 июля 2016 г. Федеральных законов N 374-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии терроризму" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности" и N 375-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности". Были существенно ужесточены меры ответственности за проявления терроризма и экстремизма, введены новые ограничения в сфере деятельности религиозных организаций, созданы дополнительные механизмы контроля за средствами массовой коммуникации.
Новый импульс получило и международно-правовое регулирование в рассматриваемой сфере. В развитие положений Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 г. в г. Астане 9 июня 2017 г. была заключена Конвенция Шанхайской организации сотрудничества по противодействию экстремизму. Новая Конвенция содержала и новое определение экстремизма как "идеологии и практики, направленной на разрешение политических, социальных, расовых, национальных и религиозных конфликтов путем насильственных и иных антиконституционных действий" (из всех определений экстремизма именно это представляется наиболее удачным, сочетающим лаконичность формулировки и точность передачи смысла).
В период 2002 - 2018 гг. развитие законодательства о противодействии экстремизму шло по пути усиления его карательной составляющей. Появились новые составы преступлений и правонарушений, ужесточены меры ответственности за те или иные проявления экстремизма.
Правоприменительная практика в сфере противодействия экстремизму складывалась довольно противоречиво. С одной стороны, созданная законодательная база позволила нанести серьезный удар по существовавшим в то время экстремистским организациям и их лидерам. С другой стороны, росли объемы и явно некорректного правоприменения. В материалах Уполномоченного по правам человека в РФ и других правозащитных институтов говорилось о субъективизме, политической ангажированности, отсутствии логики и определенности в работе правоохранительных органов по борьбе с экстремизмом. Многие судебные дела приобрели скандальную известность в масштабах страны: речь идет о попытках признания экстремистскими материалами религиозной литературы, преследовании граждан за публикации в социальных сетях и репосты таких публикаций. К сожалению, такая практика показала, что борьба с экстремизмом может быть контрпродуктивной: каждый такой эпизод лишь усиливал радикализацию общества и порождал новые протесты. Каждый факт неправомерного преследования гражданина за радикальное высказывание давал повод для множества еще более радикальных высказываний.
В научных публикациях и выступлениях официальных лиц по проблематике противодействия экстремизму 2002 - 2018 гг. прослеживается убежденность авторов в необходимости "усилить", "ужесточить" деятельность государства в данной сфере <1>.
--------------------------------
<1> См., например: "Пора поставить действенный заслон информационной войне": Председатель Следственного комитета РФ Александр Бастрыкин - о методах борьбы с экстремизмом в России // Коммерсантъ Власть. 2016. N 15. С. 20.

2018 год стал поворотным и переломным в истории развития антиэкстремистского законодательства. Можно назвать даже конкретную дату - 7 июня. В ходе прямой линии с Владимиром Путиным, отвечая на вопрос депутата Государственной думы С.А. Шергунова о преследовании граждан за экстремизм, Президент РФ призвал определиться с понятием экстремизма, не доводить правоприменительную практику "до маразма и абсурда".
Это высказывание главы государства сразу же было воспринято как сигнал к развороту правовой политики в области противодействия экстремизму. Поручением Президента РФ от 26 июня 2018 г. Общероссийскому общественному движению "Народный фронт "За Россию" совместно с Генеральной прокуратурой РФ было дано задание провести анализ использования в правоприменительной практике понятий "экстремистское сообщество" и "преступление экстремистской направленности". В экспертном сообществе начались дискуссии, причем не только по поводу упомянутых терминов, а в целом о путях дальнейшего развития и реформирования законодательства о противодействии экстремизму. Необходимость в широком общественном и экспертном обсуждении этих проблем назрела уже давно, требовался лишь сигнал к действию, политическая воля. Вскоре были выработаны весьма интересные рекомендации <2>.
--------------------------------
<2> См., например: Эксперты обсудили либерализацию и правоприменение статьи об экстремизме. URL: https://onf.ru/2018/10/05/eksperty-obsudili-liberalizaciyu-i-pravoprimenenie-stati-ob-ekstremizme/ (дата обращения: 22.10.2020); ОНФ обозначил направления работы над поручением Президента по анализу применения законодательства по противодействию экстремизму. URL: https://onf.ru/2018/07/05/onf-oboznachil-napravleniya-raboty-nad-porucheniem-prezidenta-po-analizu-primeneniya/ (дата обращения: 22.10.2020); СПЧ призвал пересмотреть антиэкстремистское законодательство. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/publications/read/6623/ (дата обращения: 22.10.2020); Рекомендации по совершенствованию законодательства о противодействии экстремизму и практики его применения. URL: http://president-sovet.ru/documents/read/607/ (дата обращения: 22.10.2020).

В 2018 - 2020 годах сменилась и тональность научных публикаций по проблемам противодействия экстремизму, стало больше конструктивной критики, свежих идей. Перемены отразились даже на статистике выявления преступлений экстремистской направленности: в 2018 году тенденция ежегодного роста их количества прервалась и было зафиксировано снижение на 16,8% <3>. Это говорит о некоторой смене приоритетов в деятельности правоохранительных органов.
--------------------------------
<3> Генеральная прокуратура РФ. Портал правовой статистики. URL: http://crimestat.ru/offenses_table (дата обращения: 20.10.2020).

За дискуссиями вскоре последовали и конкретные результаты, среди которых можно выделить три наиболее значимых:
1) в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 сентября 2018 г. N 32 "О внесении изменений в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 11 "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности" были даны разъяснения, направленные на упорядочение (по сути, некоторое ограничение) применения мер уголовной ответственности за репосты, высказывания в средствах массовой информации и социальных сетях;
2) Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 519-ФЗ "О внесении изменения в статью 282 Уголовного кодекса Российской Федерации" исключена уголовная ответственность за впервые допущенное лицом высказывание, направленное на возбуждение ненависти или вражды, а Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 521-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" данное деяние признано административным правонарушением по ст. 20.3.1;
3) Федеральным закон от 2 декабря 2019 г. N 421-ФЗ "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" и статью 1 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" снят абсолютный запрет на использование нацистской символики. Теперь ее использование допускается при условии, что формируется негативное отношение к идеологии нацизма и отсутствуют признаки пропаганды или оправдания нацизма. В 2020 году примечание аналогичного содержания было внесено в ст. 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Указанные изменения касаются наиболее насущных, назревших и очевидных проблем применения законодательства о противодействии экстремизму. Можно ли в связи с этим говорить о наметившейся тенденции в сторону его либерализации? Думается, что нет. Ни о либерализации, ни тем более о демонтаже антиэкстремистского законодательства, о чем мечтали некоторые политики <4>, речи не идет. Внесенные изменения не должны трактоваться как свидетельство слабости, уступчивости власти и готовности к дальнейшим послаблениям.
--------------------------------
<4> См., например: Жириновский призвал полностью отменить статью 282 УК РФ. URL: https://ria.ru/20181003/1529877790.html (дата обращения: 22.10.2020).

Тенденцию последних лет более правильно определить скорее как некоторую рационализацию и модернизацию законодательства о противодействии экстремизму и практике его применения.
В 2019 - 2020 годах появились правовые механизмы противодействия общественно опасным действиям, которые формально и не подпадают под определения экстремизма, но фактически могут выступать его проявлениями, поскольку носят провокационный и даже агрессивный характер, - речь идет о фейковых новостях и оскорблении органов государственной власти.
Так, Федеральными законами от 18 марта 2019 г. N 27-ФЗ и от 1 апреля 2020 г. N 99-ФЗ введена административная ответственность за распространение "заведомо недостоверной общественно значимой информации под видом достоверных сообщений" (ч. 9, 10, 10.1, 10.2, 11 ст. 13.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 100-ФЗ введены ст. 207.1 и 207.2 Уголовного кодекса РФ, предусматривающие уголовную ответственность за распространение заведомо ложной информации при определенных обстоятельствах.
Федеральным законом от 18 марта 2019 г. N 28-ФЗ установлена административная ответственность за "распространение информации, выражающейся в неприличной форме, которая оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам Российской Федерации, Конституции РФ или органам, осуществляющим государственную власть" (ч. 3, 4, 5 ст. 20.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Начатая в 2018 г. работа по модернизации законодательства о противодействии экстремизму далеко не завершена, внесенные изменения являются необходимыми, но не достаточными. Призванный быть основополагающим и комплексным правовым актом, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" в настоящее время перестал играть отведенную ему роль и нуждается в серьезной модернизации. Как уже отмечалось, некоторые его положения в настоящее время практически не актуальны.
Например, представляется нецелесообразным отнесение к экстремизму таких действий, как "публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением", "воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения". Напротив, распространение фейковых сообщений о деятельности государственных органов, а также оскорбления в их адрес, выраженные в неприличной форме, следовало бы включить в список экстремистских действий. Сюда же следовало бы отнести и организацию массовых беспорядков.
Среди первоочередных мер по модернизации законодательства о противодействии экстремизму можно назвать (все эти меры давно обсуждаются в научной литературе, в экспертном сообществе):
1) пересмотр законодательного определения экстремизма <5>;
2) пересмотр установленных законом принципов и направлений противодействия экстремизму с учетом наработанного опыта, правовых позиций Конституционного Суда РФ, норм международного права и современных научных исследований <6>;
3) реформирование (возможно, упразднение) такого механизма, как федеральный список экстремистских материалов <7>;
4) оптимизация мер административной и уголовной ответственности за проявления экстремизма (уточнение формулировок, более четкое разграничение смежных составов) <8>.
--------------------------------
<5> См., например: Михайлов С.В. Юридический анализ дефиниции экстремизма // Судья. 2019. N 4. С. 50 - 63.
<6> См.: Волеводз А.Г., Ализаде В.А. Международно-правовые подходы к противодействию экстремизму: материально-правовые и процессуальные аспекты // Международное уголовное право и международная юстиция. 2018. N 6. С. 7 - 11.
<7> См.: Бодров Н.Ф., Бимбинов А.А., Воронин В.Н. Материалы экстремистского характера, распространяемые в сети Интернет: проблемы судебно-экспертного исследования и вопросы квалификации преступлений: Монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2020.
<8> См.: Стуканов А.П., Соловьева А.К. Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства: проблемы привлечения к административной ответственности // Законность. 2019. N 8. С. 28 - 33.

Также назрела острая необходимость в методическом обеспечении деятельности органов местного самоуправления, на которые возложены функции по участию в профилактике экстремизма и терроризма, профилактике межнациональных конфликтов <9>.
--------------------------------
<9> См.: Сальников Е.В., Сальникова И.Н. Инновационные направления деятельности органов местного самоуправления по профилактике экстремизма (экономический и правовой аспекты) // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 7. С. 23 - 28.

В заключение отметим, что экстремизм - это не временное явление, с которым мы столкнулись в силу политической конъюнктуры. Это вызов не на несколько лет, а на долгосрочную перспективу. Противодействие экстремизму - это вовсе не преследование оппозиционных политиков и представителей нетрадиционных религиозных течений. Это выстраивание системы защиты общества и государства от провокаций и идейно-мотивированного насилия.

Литература

1. Волеводз А.Г. Международно-правовые подходы к противодействию экстремизму: материально-правовые и процессуальные аспекты / А.Г. Волеводз, В.А. Ализаде // Международное уголовное право и международная юстиция. 2018. N 6.
2. Ищенко С.А. Административно-правовые и другие аспекты экстремизма в современном обществе (история, становление и развитие) / С.А. Ищенко // Административное право и процесс. 2018. N 5.
3. Михайлов С.В. Юридический анализ дефиниции экстремизма / С.В. Михайлов // Судья. 2019. N 4.
4. Стуканов А.П. Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства: проблемы привлечения к административной ответственности / А.П. Стуканов, А.К. Соловьева // Законность. 2019. N 8.
5. Тарасова Д.М. Значение и применение теоретических подходов к определению понятия и сущности религиозного экстремизма в деятельности прокуратуры Российской Федерации / Д.М. Тарасова // Российский следователь. 2020. N 1.

15.04.2021

Цель законопроекта - дедолларизация финансовой системы страны и снижение объема иностранных займов, полученных госкорпорациями и госкомпаниями под государственные гарантии. В этой связи предлагается внесение изменений в ряд федеральных законов, которые, по мнению авторов законопроекта, будут способствовать повышению устойчивости финансовой системы и доступности инвестиционных ресурсов для обеспечения роста национальной экономики.

подробнее
10.04.2021

Цель законопроекта - установление дополнительных гарантий в отношении физических лиц - вкладчиков банков, у которых были отозваны лицензии на осуществление банковской деятельности и в отношении которых реализуется процедура несостоятельности (банкротства). В настоящее время значительная часть кредитных организаций оказались в ситуации, при которой они не могли выполнять принятые на себя финансовые обязательства, в результате чего в отношении них была реализована процедура несостоятельности.

подробнее
05.04.2021

Целью законопроекта является снижения смертности в результате ДТП, в том числе путем усиления уголовной ответственности водителей за нарушение правил дорожного движения. Для этого предлагается установить более строгое наказание за управление в состоянии опьянения автомобилем либо другим механическим транспортным средством лицом, имеющим судимость за совершение аналогичного преступления.

подробнее
29.03.2021

Целью законопроекта является создание благоприятных условий для обеспечения эффективной защиты прав потребителей с использованием механизмов альтернативного урегулирования споров и информационных технологий, что позволит укрепить доверие потребителей к сфере онлайн-торговли, а также упростить и сделать более доступной защиту их прав и снизить нагрузку на судебную систему.

подробнее
22.03.2021

Вступило в силу Постановление Правительства от 18 сентября 2020 года N 1495 включившее указанный препарат в список сильнодействующих веществ для целей статьи 234 и других статей Уголовного кодекса Российской Федерации, а также установившее крупный размер для указанного вещества (300 гр.)

подробнее
20.03.2021

В частности в Федеральный закон "Следственном комитете РФ" вводится механизм зачисления освобожденного сотрудника СК РФ в распоряжение следственного органа СК РФ для решения вопроса об условиях дальнейшего прохождения службы. Кроме того в закон вносится такое основание увольнения сотрудника СК РФ, как отсутствие на службе в течение более четырех месяцев в течение двенадцати месяцев в связи с временной нетрудоспособностью.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑