По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > О перспективах реализации конституционного полномочия Правительства Российской Федерации по созданию условий для развития системы экологического образования и воспитания экологической культуры (Власенко В.Н.)

О перспективах реализации конституционного полномочия Правительства Российской Федерации по созданию условий для развития системы экологического образования и воспитания экологической культуры (Власенко В.Н.)

Дата размещения статьи: 23.03.2021

О перспективах реализации конституционного полномочия Правительства Российской Федерации по созданию условий для развития системы экологического образования и воспитания экологической культуры (Власенко В.Н.)

Под экологическим образованием в самом широком смысле понимается непрерывный процесс обучения, направленный на усвоение систематизированных знаний об окружающей среде, ценностных ориентиров (в том числе обеспечивающих ответственное отношение к природе), умений и навыков природоохранной деятельности, формирование общей экологической культуры <1>. В более предметном понимании (для целей Федерального закона "Об охране окружающей среды" <2>) экологическое образование определяют как систему, включающую дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма <3>.
--------------------------------
<1> См. подр. о подходах к определению экологического образования: Открытое общество и устойчивое развитие: местные проблемы и решения. М., 2002. Вып. X. С. 114; Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: монография. М.: Юрист, 2016. С. 270 - 276; Современные проблемы теории экологического права: монография / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. А.П. Анисимова. М.: Юрлитинформ, 2019. С. 82 - 86.
<2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<3> См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 440.

Экологическое образование в Российской Федерации официально признано одним из ведущих направлений совершенствования образовательных систем, поскольку формирует экологическое сознание, ответственное, бережное отношение к природе, направлено на формирование здорового образа жизни, характеризующегося гармонией в отношениях человека с окружающей средой, на обеспечение экологически безопасного устойчивого развития России и всего мирового сообщества. Воспитание экологической культуры, развитие экологического образования путем формирования экологически ответственного мировоззрения, экологически ответственного поведения, экологической грамотности у всех слоев населения, в том числе путем включения вопросов формирования экологической культуры, экологического образования и воспитания в государственные, федеральные и региональные программы, называются одной из целей экологического развития Российской Федерации, закрепленных в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденных Президентом Российской Федерации <4>. Развитие системы экологического образования и просвещения, повышение квалификации кадров в области обеспечения экологической безопасности названо Стратегией экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. <5> в качестве основных задач в области обеспечения экологической безопасности.
--------------------------------
<4> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<5> См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ. 2017. N 17. Ст. 2546.

Резонансные аварии, произошедшие в 2020 г. и приведшие к причинению существенного вреда компонентам окружающей среды (разлив более 20 тыс. т дизельного топлива в Норильске, разлив нефтепродуктов в Химкинском водохранилище на территории более 23 тыс. кв. м и др.), еще раз констатировали необходимость совершенствования правовых механизмов охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, рассчитанных в том числе на долгосрочную перспективу. Одним из таких важнейших механизмов является правовой институт экологического образования и формирования экологической культуры, основу которого до недавнего времени составляли в достаточной степени декларативные нормы, содержащиеся в гл. XIII "Основы формирования экологической культуры" Федерального закона "Об охране окружающей среды", в Конституции Российской Федерации <6> понятия "экологическое образование" и "экологическая культура" не упоминались, и этот факт представляется серьезным системным упущением, хотя и соответствует образовательной парадигме последнего десятилетия, ни слова об экологическом образовании не содержит и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" <7>.
--------------------------------
<6> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.
<7> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598.

Как неоднократно справедливо указывалось в юридической литературе, декларативность норм действующего законодательства в сфере экологического образования и экологического воспитания связана в первую очередь с тем, что на протяжении длительного времени формирование эколого-правовой культуры, как многие другие экологические проблемы, не является приоритетным для государственной власти, а потому не существует ни финансирования проектов в данной сфере, ни тщательной нормативной правовой базы либо хотя бы общей концепции формирования эколого-правовой культуры населения <8>.
--------------------------------
<8> См.: Современные проблемы теории экологического права: монография / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. А.П. Анисимова. М.: Юрлитинформ, 2019. С. 80. См. также по проблемам преодоления декларативности норм института формирования экологической культуры: Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 265 - 298.

Однако в последнее время данный вектор если не меняется принципиально, то корректируется. Так, без сомнения, показательным шагом в рамках изменения отношения государства к своей экологической функции (не в декларативном, а в реализационно-практическом плане), является включение национального проекта "Экология" в перечень национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 г. <9>.
--------------------------------
<9> См.: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" // СЗ РФ. 2018. N 20. Ст. 2817.

В 2020 г. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" <10> скорректировал и расширил некоторые нормы Конституции России, устанавливающие основы эколого-правового регулирования в стране. В частности, к ведению Российской Федерации п. "е" ст. 71 отнесено установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования.
--------------------------------
<10> См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ. 2020. N 11. Ст. 1416.

Кроме того, ст. 114 установила, что Правительство Российской Федерации, помимо прочего, осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным, и создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры.
В целом положительно оценивая расширение "экологизации" конституционных норм, подчеркивание важности развития именно системы (а не простой совокупности элементов) экологического образования и воспитания для достижения устойчивого, сбалансированного развития страны в акте высшей юридической силы, отметим, что выбранная формулировка вызывает определенные сомнения. В частности, во-первых, слово "создать" означает "произвести", "основать", имеет определенный эффект однократности, недолговременности и при буквальном толковании данной формулировки полномочия может возникнуть впечатление, что достаточно один раз фундаментально (экономически, кадрово-организационно и т.д.) вложиться в создание условий для развития экологического образования и воспитания экологической культуры, зафиксировать промежуточные статистически-положительные результаты, а далее поддерживать и обеспечивать на постоянной основе данное развитие уже вроде как и не требуется, возможно это возложить на другие органы государственной власти (федеральные и региональные), муниципальные образования, представителей педагогической общественности и др. Отметим, что при формулировании в ст. 114 иных полномочий Правительства Российской Федерации используются такие глаголы, как "обеспечивает", "осуществляет", "содействует"; они, как представляется, более точно передают перманентный характер правительственных полномочий. Во-вторых, принятие формулировки именно о создании (по сути, изначальном основании) условий для развития системы экологического образования и воспитания экологической культуры косвенно свидетельствует о признании того факта, что на данный момент (когда прошло 18 лет действия вышеуказанной гл. XIII "Основы формирования экологической культуры") условия для развития и реализации в стране системы экологического образования, воспитания экологической культуры только предстоит создать. При этом крайне важно для полноценной реализации нового конституционного полномочия Правительства Российской Федерации наконец отказаться от декларативности, разработать и утвердить концепцию конкретных организационно-правовых мер по развитию экологического образования, воспитанию экологической культуры и на ее основе четко конкретизировать в законодательных и подзаконных актах, в чем именно будет заключаться создание условий для развития системы экологического образования, воспитания экологической культуры <11>.
--------------------------------
<11> Общетеоретически, с точки зрения юридической техники, представляет интерес, например, раскрытие полномочий муниципальных образований в целях реализации ст. 165 Жилищного кодекса "Создание условий для управления многоквартирными домами". См.: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (ст. 165) // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 14.

К сожалению, принятый 6 ноября 2020 г. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <12> совершенно не конкретизирует конституционные полномочия в области охраны окружающей среды и природопользования, в ст. 22 дословно повторяя текст Конституции Российской Федерации. Будем надеяться, что детальная конкретизация конституционного положения будет осуществлена уже после утверждения концепции экологического образования (разработкой которого в данный момент занимается Министерство просвещения, в том числе в рамках реализации поручения Президента Российской Федерации по представлению предложений по совершенствованию экологического образования в рамках реализации основных и дополнительных общеобразовательных программ, в том числе в части, касающейся улучшения условий для их реализации <13>). Сам процесс разработки данной концепции обязательно должен учитывать предложения научной и эколого-просветительской общественности, в том числе активно представляемые на различных площадках. Так, 13 августа 2020 г. в Общественной палате Российской Федерации прошел круглый стол по развитию системы экологического образования в России, на котором справедливо призвали больше видеть содержание современного экологического образования не только в контексте естественно-научного знания, но и в культурологическом. 25 сентября 2020 г. тема развития экологического образования и молодежного лидерства в интересах экологически устойчивого развития страны получила дискуссию на круглом столе, организованном Комитетом Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды.
--------------------------------
<12> См.: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2020. N 45. Ст. 7061.
<13> См.: Перечень поручений по итогам встречи с представителями общественных организаций, осуществляющих деятельность в области экологии и защиты животных: утв. Президентом Российской Федерации 3 июля 2020 г. N Пр-1069 // СПС "КонсультантПлюс".

Развитие именно системы экологического образования необходимо для формирования "подлинного человеческого отношения к природе" <14>, определения допустимой меры преобразования природы, усвоения специфических социоприродных закономерностей и нормативов поведения, при которых возможно дальнейшее существование и развитие человека. Важно сформировать у каждого гражданина четкую позицию в отношениях с природой, чтобы ему было ясно, как его бытовое поведение влияет на глобальные природные процессы. Отсутствие необходимого уровня экологической грамотности, неготовность объективно оценить соответствующую информацию способствуют росту уровня экологического нигилизма, а значит, отрицанию любого развития. Смысл перехода на модель устойчивого развития (учитывающую интересы будущих поколений) - не столько в сбалансировании экологических и экономических требований, сколько в создании новой системы нравственно-духовных и социально-политических ценностей общества устойчивого развития (и, в конце концов, новой парадигмы развития общества), которые предрасполагают его к преобразованию в сферу разума, по мере их освоения массовым сознанием, в новую цивилизацию в процессе реализации новой парадигмы <15>.
--------------------------------
<14> Вершило Н.Д. Проблемы и перспективы экологического образования в России // Применение принципов и норм экологического, природоресурсного и земельного права: проблемы и решения: сборник научных статей. М.: РГУП, 2019. С. 70.
<15> Экологические парадигмы - это базовые естественно-научные знания. В экологическом праве выделяют две основные экологические парадигмы, влияющие на правовое регулирование соответствующих общественных отношений:
1. Неизбежное взаимодействие общества с законами и закономерностями развития природы. Важность изучения законов природы и закономерностей взаимодействия общества и природы для эколого-правовой действительности затрагивалась и затрагивается О.С. Колбасовым, В.В. Петровым, С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком и др.
2. Природа - интегрированный и дифференцированный объект управления и охраны. Существование нескольких состояний равновесия экологических систем позволяет повышать устойчивость экологических систем до определенного предела.

Согласимся, что задача России, впрочем, как и других стран, и в настоящий момент, по-прежнему концептуально состоит в разработке государственной стратегии перехода на модель устойчивого развития, соответствующую ее экономическому, интеллектуальному, духовному, экологическому и ресурсному потенциалу <16>. Всеобщность, непрерывность и комплексность экологического образования не должна реализовываться только на основе труда и преданности делу волонтеров от образования, науки, экологии, необходима единая системная государственная (федеральная, региональная и местная), четко закрепленная, логически стройная деятельность в области эколого-правового просвещения, воспитания и образования <17>.
--------------------------------
<16> См.: Новая парадигма развития России в XXI веке. Комплексные исследования проблем устойчивого развития: цели и задачи / под ред. В.А. Коптюга, В.М. Матросова, В.К. Левашова. М., 2000. С. 51.
<17> См. подробнее о проблемах организации экологического образования: Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 265 - 298; Хлуденева Н.И. Регулятивная функция экологического права: проблемы реализации // Журнал российского права. 2016. N 12. С. 151.

Поэтому экологическое образование должно проникнуть в структуру образования, стать одним из ее важнейших оснований, что должно быть на данный момент одним из главных направлений реализации нового конституционного полномочия Правительства Российской Федерации. Экологическое образование необходимо для формирования подлинного человеческого отношения к природе, определения допустимой меры преобразования природы, усвоения специфических социоприродных закономерностей и нормативов поведения, при которых возможно дальнейшее существование и развитие человека <18>. Правовое регулирование общественных отношений в области экологического образования - сложная и многогранная проблема. Согласимся, что введение в содержание экологического образования идей устойчивого развития позволяет воссоздать связь политических, социальных, правовых, естественно-научных аспектов экологического образования <19>. Экологизация сознания должна идти рационально и целенаправленно, а не стихийно-эмпирически, и этому должны способствовать различные социальные институты и виды деятельности. Общественный масштаб она приобретает под воздействием системных факторов, особенно экологического образования, экологического просвещения и воспитания, экологического законодательства и общественной экологической деятельности. Под их влиянием экологическая парадигма вытесняет или отодвигает на задний план в сознании людей классовые, национальные, религиозные, собственнические конструкции и становится господствующей в представлениях людей о ценностях и стратегической направленности бытия <20>.
--------------------------------
<18> См.: Осипов И.О. Политические аспекты экономического состояния России XXI века - необходимость формирования и развития экологического сознания в современном обществе. М., 2001. С. 218.
<19> См.: Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / под ред. М.М. Бринчука. М., 2008. С. 165.
<20> См.: Алексеев С.М., Сосунова И.А., Борискин Д.А. Экология, экономика, социум: состояние, тенденции, перспективы. М., 2002. С. 132.

В этой связи, создавая условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры, Правительству Российской Федерации, а также подчиненным ему Министерству просвещения Российской Федерации, Министерству науки и высшего образования Российской Федерации, Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации с обязательным привлечением научной и эколого-просветительской общественности следует принять концепцию экологического образования, предполагающую непрерывное, систематическое и целенаправленное формирование бережного отношения к природе, и на ее основе предложить систему правовых, финансовых и организационно-технических управленческих форм, обеспечивающих исполнительно-распорядительную деятельность не только по созданию условий для развития экологического образования и воспитания экологической культуры, но и их реальное осуществление в целях экологически безопасного, устойчивого развития России и всего мирового сообщества.

Литература

1. Алексеев С.М. Экология, экономика, социум: состояние, тенденции, перспективы / С.М. Алексеев, И.А. Сосунова, Д.А. Борискин. М.: НИА-Природа, 2002. 302 с.
2. Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: монография / С.А. Боголюбов. М.: Юрайт, 2016. 498 с.
3. Вершило Н.Д. Проблемы и перспективы экологического образования в России / Н.Д. Вершило // Применение принципов и норм экологического, природоресурсного и земельного права: проблемы и решения: сборник научных статей / ответственные редакторы И.О. Краснова, В.Н. Власенко. М.: РГУП, 2019. С. 70 - 75.
4. Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития / Н.Д. Вершило; под редакцией М.М. Бринчука. М.: Формула права, 2008. 319 с.
5. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов / автор-составитель А.К. Голиченков. М.: Городец, 2008. 448 с.
6. Новая парадигма развития России в XXI веке. Комплексные исследования проблем устойчивого развития: цели и задачи / под редакцией В.А. Коптюга, В.М. Матросова, В.К. Левашова. Издание второе. М.: Academia; Иркутск: Облинформпечать, 2000. 459 с.
7. Осипов И.О. Политические аспекты экономического состояния России XXI века - необходимость формирования и развития экологического сознания в современном обществе / И.О. Осипов. М.: Перспектива; Развитие, 2001. 218 с.
8. Открытое общество и устойчивое развитие: местные проблемы и решения: материалы конференции (г. Зеленоград, 29 - 30 марта 2002 г.) сборник тезисов / ответственный редактор П.И. Мунин. М.: Московский государственный институт делового администрирования, 2002. Вып. X. 174 с.
9. Современные проблемы теории экологического права: монография / под общей редакцией А.П. Анисимова. М.: Юрлитинформ, 2019. 512 с.
10. Хлуденева Н.И. Регулятивная функция экологического права: проблемы реализации / Н.И. Хлуденева // Журнал российского права. 2016. N 12 (240). С. 142 - 151.

13.09.2021

Законопроектом предлагается предусмотреть право отдельных субъектов ТЭК по решению Правительства РФ учреждать "корпоративные" частные охранные организации, а также урегулировать вопрос определения субъектов охраны объектов ТЭК, которым по результатам категорирования присвоена средняя или высокая категории опасности. При этом, доля субъекта ТЭК в уставном капитале "корпоративной" частной охранной организации не может быть менее 50%.

подробнее
07.09.2021

Целью законопроекта является повышение эффективности деятельности госкорпораций, интегрированных структур и организаций оборонно-промышленного комплекса в интересах обороны и безопасности РФ. В связи с этим устанавливаются специальные требования в части согласования с Президентом России отчуждения, возможности отчуждения или передачи в доверительное управление акций (долей в уставном капитале) организаций, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации.

подробнее
02.09.2021

Целью законопроекта является дальнейшая реализация т.н. "Закона о дачной амнистии" 2006 г. В частности предлагается механизм предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены жилые дома, возведенные до вступления в силу Градостроительного кодекса РФ в границах населенного пункта. Также предлагается продление срока "дачной амнистии" до 1 марта 2031 года.

подробнее
25.08.2021

Цель законопроекта - уточнение перечня лиц, имеющих право оспорить запись об отце ребенка в книге записей рождений, произведенную в соответствии с п. 2 ст. 51 Семейного кодекса РФ. Таким правом наделяется наследник лица, записанного отцом ребенка. При этом требование об оспаривании отцовства подлежит удовлетворению в случае, если такая запись была произведена на основании подложных документов, предусмотренных п. 2 ст. 51 Семейного кодекса РФ.

подробнее
18.08.2021

Целью законопроекта, внесенного в депутатом Государственной Думы О.А. Ниловым, является создание эффективного механизма воздействия на недобросовестных кандидатов на выборные должности. В связи с этим предполагается установить уголовную ответственность за невыполнение предвыборного обещания.

подробнее
14.08.2021

Законопроект подготовлен в связи с принятием Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 224-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" и Федеральный закон "О Следственном комитете Российской Федерации".

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑