По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Конституционно-правовое регулирование миграции в Республике Италии (Иксанов И.С.)

Конституционно-правовое регулирование миграции в Республике Италии (Иксанов И.С.)

Дата размещения статьи: 20.03.2021

Конституционно-правовое регулирование миграции в Республике Италии (Иксанов И.С.)

Италия входит в пятерку государств - членов Европейского союза, лидирующих по количеству иностранных граждан, которые проживают на их территориях <1>. Однако по сравнению с другими европейскими странами Италия поздно стала страной иммиграции.
--------------------------------
<1> По данным на 31 декабря 2004 г., в Германии проживало 7 237 980 иностранцев (8,8% населения), в Испании - 3 371 394 (7,8%), во Франции - 3 263 186 (5,6%), в Великобритании - 2 857 000 (5%), в Италии - 402 157 (4,1%). См.: Senato. Commissione Affari costituzionali. Note per la riforma del Testo unico dell'Immigrazione. 27 Settembre 2006. URL: http://wwYv.a.ssociazionedeicostituzionalisti.it/dossier/riforma_immigrazione/.

Важно обратить внимание на то, что Италия стала привлекательной для миграции, когда традиционными европейскими странами приема мигрантов (Францией, Бельгией и Германией) были закрыты границы для трудящихся-мигрантов из-за нефтяного кризиса и безработицы. Причем Итальянская республика, на которую были переориентированы потоки неквалифицированной рабочей силы из стран третьего мира, все также оставалась страной, которая могла принять трудящихся, имеющих высокую квалификацию. С 1876 по 1976 г. Италию покинуло большое количество собственных граждан.
В ходе разработки Закона от 30 декабря 1986 г. N 943 были впервые предприняты попытки формулировки приоритетов миграционной политики и учреждения институциональных структур, которые обеспечивали ее реализацию. В данном законе содержались положения в области занятости и обращения с трудящимися-мигрантами из стран, которые не входят в состав Европейского союза, а также положения о противодействии нелегальной иммиграции <2>. Этот Закон был принят из-за присоединения Италии к Конвенции Международной Организации Труда от 24 июня 1975 года N 143 о злоупотреблениях в сфере миграции и об обеспечении трудящихся-мигрантов равенством возможностей и обращения <3>.
--------------------------------
<2> Legge 30 dicembre 1986, n. 943 - Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratoriec-tracommunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine // Nascimbem B. Lo straniero nel diritto italiano. Milano, 1988. P. 268 - 277.
<3> Конвенция была ратифицирована Законом от 10 апреля 1981 г. N 158.

Данный Закон почти не регламентировал вопросы интеграции трудящихся-мигрантов. Области должны были содействовать организации курсов итальянского языка и культуры, специальных культурных программ, способствующих облегчению интеграции мигрантов (ч. 2, 4 ст. 9 Закона от 30 декабря 1986 г. N 943). Но в то время финансовая самостоятельность областей была ограничена, бюджет страны не предусматривал выделения требуемых ресурсов. В итальянской литературе акцент делался на очевидном несоответствии благородных принципов, на которых основывался этот акт, и практики его реализации <4>.
--------------------------------
<4> Zincone G., Caponio T. Immigrant and immigration policy-making: The case of Italy // IMISCOE Working Paper. Amsterdam, 2005. P. 2.

Закон предусматривал и меры, регулирующие положения мигрантов, которые работали нелегально. В течение трех месяцев после того, как закон вступил в действие, у соответствующих лиц появилась возможность обратиться в провинциальные бюро по труду и занятости, которые занимались выдачей разрешений на трудоустройство и включением в списки лиц, находящихся в поисках работы. Но у провинциальных бюро труда была возможность урегулировать положение лишь лиц, имеющих разрешение на пребывание, т.е. находящихся на территории страны на законных основаниях.
Декрет-закон определял основания для въезда в Итальянскую республику граждан государств, которые не входили в состав Европейского сообщества, предусматривал сбор информации о въезжающих в страну на пограничных пропускных пунктах, а также передавал информацию в центр обработки данных. В аэропортах, на железных дорогах и в морских портах, где располагались такие пункты, были созданы структуры по приему иностранцев, которые предоставляли требуемую информацию и при необходимости оказывали первичную помощь.
Декретом-законом были скорректированы приоритеты политики в отношении лиц, которые ищут убежище. В ходе подписания Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. <5> и Протокола от 31 января 1967 г. <6> Италией был сделан ряд оговорок <7>. Ей не гарантировалась возможность работы по найму или возможность самостоятельной реализации экономической деятельности беженцам, которые проживали на легальных основаниях на ее территории (оговорки в отношении ст. ст. 17 и 18 Женевской конвенции). В соответствии с заявлением при присоединении к Протоколу Италией были взяты на себя обязательства по рассмотрению в качестве беженцев лишь выходцев из европейских стран, т.е. граждан государств Центральной и Восточной Европы. Это стало противоречием для заявленных в Конституции подходов, в соответствии с которыми право на убежище предоставлялось любому иностранцу, в своей стране лишившемуся возможности использовать демократические свободы, гарантированные итальянской Конституцией, а также для позиции юридической доктрины, которая признавала данное право даже тогда, когда соответствующие свободы формально провозгласило законодательство страны гражданства и лицо не подвергалось политическим преследованиям <8>. Важно обратить внимание на то, что другие государства - члены Европейского сообщества призывали Италию уважать демократические принципы и основные права человека согласно правовым традициям страны и отменить территориальные ограничения в отношении признания лиц беженцами (Резолюция Европейского парламента от 12 марта 1987 г.) <9>.
--------------------------------
<5> URL: https://unipd-centrodirittiumani.it/it/strumenti_internazionali/Convenzione-sullo-status-dei-rifugiati-1951/148.
<6> URL: https://unipd-centrodirittiumani.it/it/strumenti_internazionali/Protocollo-relativo-alla-status-di-rifugiato-1967/149.
<7> Barbera A., Cocozza F. Le liberta del singoli e delle formazioni sociali. Il principio di eguaglianza // Manuale di diritto pubblico / G. Amato, A. Barbera. Il Mulino, 1994. P. 208 - 209.
<8> Bonetti P. Italy // Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries / ed. by B. Nascimbene. Milano: , 2001. P. 314.
<9> Конвенция была ратифицирована Законом от 24 июля 1954 г. N 722, Протокол - Законом от 14 февраля 1978 г. N 95.

В ходе присоединения к Шенгенским соглашениям Италия обязалась усилить пограничный контроль и защиту от незаконных мигрантов <10>. Во многом ужесточение подходов было обусловлено внешним давлением со стороны иных государств - членов Сообщества. Министрам внутренних и иностранных дел Италии, согласно Сводному тексту, предписывалось принять генеральный план мероприятий, направленный на усиление и совершенствование пограничного контроля, в том числе с помощью автоматизации процедур из-за создания наднациональной информационной системы согласно международным соглашениям и нормам о защите персональных данных.
--------------------------------
<10> Несмотря на то что Италия в 1990 г. подписала и в 1993 г. ратифицировала эти соглашения, она не смогла своевременно выполнить все требования, необходимые для вступления в Шенгенскую зону, и стала полноправным участником Шенгенского процесса только с 1 апреля 1997 г.

Изменение приоритетов миграционной политики посодействовало созданию новых координационных структур. При Бюро Председателя Совета министров сформировали Совет по проблемам мигрантов из зарубежных стран и членов их семей под руководством Председателя Совета министров. Совет изучал вопросы, связанные с экономической, культурной и социальной интеграцией иностранцев, а также занимался выявлением проблем и различий в правоприменительной практике, распространением позитивного опыта в сфере социальной интеграции мигрантов, формулировкой предложений по оптимизации условий совместного проживания мигрантов и местных жителей, а также по соблюдению основных прав человека (ч. 5 ст. 55 Регламента об исполнении Сводного текста) <11>.
--------------------------------
<11> В 1998 - 2001 годах заседания Совета проводились раз в полугодие, впоследствии Совет не собирался, хотя формально и не был упразднен.

Комиссия по интеграционной политике была учреждена при Департаменте по социальным вопросам Бюро Председателя Совета министров. Данная Комиссия каждый год представляла на рассмотрение Правительства доклад о реализации приоритетов в этой сфере, выносила предложения по оптимизации политики и о требуемых мерах по борьбе с расизмом <12> (ст. 46 Сводного текста). Комиссию возглавлял один из экспертов, который являлся профессором университета.
--------------------------------
<12> В докладе 1999 г. Комиссия предложила модель разумной интеграции, предполагавшую сохранение целостности личности мигрантов, упразднение организационных, культурных и языковых барьеров, осложнявших доступ данных лиц к социальным благам и услугам, в том числе путем специальной профессиональной подготовки лиц, осуществлявших непосредственные контакты с мигрантами, а также использования межкультурных посредников. После прихода в 2001 г. к власти правоцентристского правительства Комиссия прекратила свою работу и была упразднена Законом 2002 г.

В ходе общего реформирования публичной администрацией (Законодательный декрет от 30 июля 1999 г. N 300 о реорганизации Правительства) была реализована функциональная реорганизация министерств и ведомств. В Министерстве иностранных дел упразднили Генеральный департамент эмиграции и социальных вопросов и создали Департамент миграционной политики по делам итальянцев, проживающих за рубежом. В Министерстве внутренних дел проблемами миграции занимался департамент гражданских свобод и иммиграции. В рамках Министерства благосостояния было сформировано особое иммиграционное подразделение.
В отличие от других государств - членов Европейского союза у Италии не было специального закона, который регламентировал положение беженцев и лиц, находящихся в поисках убежища. В случае массового притока вынужденных мигрантов принималось правовое регулирование ad hoc, которое предусматривало предоставление временной защиты. У лиц, которые находились в стране по гуманитарным основаниям, имелось право на работу и обучение. В 2001 г. было достигнуто соглашение между Министерством внутренних дел Италии, Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев и Национальной ассоциацией итальянских коммун об учреждении Национальной программы предоставления убежища, которая частично финансировалась за счет средств Европейского фонда беженцев. Программой предусматривались расселение беженцев в разных городах страны, помощь в виде одежды, продуктов, обучения на языковых курсах и содействие в ходе рассмотрения ходатайства о предоставлении соответствующего статуса. Лица, которые занимались поиском убежища, могли стать участниками программы в случае регулярного посещения языковых курсов, организованных центром приема, и отказа от получения пособия. С 2011 по 2003 г. в программе приняли участие 3023 человека <13>.
--------------------------------
<13> Finotelli C. A Comparative Analysis of the Italian and German Asylum Policies // Migration and the Regulation of Social Integration / eds. by , B. de Hartand, I. Michalowski (. Vol. 24). Institute for Migration Research and Intercultural Studies (IMIS) of the University of , 2004. P. 94.

Новым регулированием предусматривалось значительное ускорение процедуры рассмотрения ходатайств лиц, пытавшихся в обход процедуры пограничного контроля попасть в страну, а также лиц, находившихся в стране незаконно <14>. То же можно сказать и о лицах, в отношении которых были приняты решения о высылке или удалении из страны. После того как было подано ходатайство, лиц направляли в близлежащие центры временного содержания. В течение двух дней после того, как ходатайство было получено, квестор передавал документы заинтересованного лица в территориальную комиссию по признанию статуса беженцев. Комиссия в течение пятнадцати дней после их получения рассматривала ходатайство, а после в течение трех дней выносила по нему решение. Лицо, которому отказали в предоставлении статуса, могло требовать повторно рассмотреть ходатайство. В таком случае на заседание комиссии приглашали представителя Национальной комиссии, а жалобу рассматривали в течение десяти дней. Если ходатайство отклоняли повторно, то решение комиссии могло быть обжаловано в судебном порядке. Жалоба в обычный трибунал не приостанавливала исполнение решения о высылке или удалении из страны автоматически, санкцию мог наложить лишь префект, основываясь на обращении заинтересованного лица. После вступления Закона в действие отмечалась тенденция к сокращению количества удовлетворенных ходатайств о признании лица беженцем: 2001 г. - 21,9% (2 102 из 9 620), 2002 г. - 7,9% (1 270 из 16 015), 2003 г. - 5,4% (726 из 13 455) <15>.
--------------------------------
<14> До принятия Закона 2002 г. процесс рассмотрения ходатайства растягивался на 12 - 15 месяцев.
<15> Kosic A., Triandafyllidou A. Active Civic Participation of Immigrants in Italy // Country Report prepared for the European research project POLITIS. Oldenburg 2005. P. 15. URL: http://www.uni-oldenburg.de/politis-europe/download/Italy.pdf.

Очередные предложения по реформированию миграционной политики страны были связаны с тем, что к власти пришло левоцентристское правительство. 29 сентября 2006 г. Министром внутренних дел были представлены основные контуры реформы иммиграционного законодательства Комиссии по конституционным вопросам Сената. Правительством предлагалась более гибкая модель программирования въездных потоков: были установлены иммиграционные квоты раз в три года с возможностью их корректировки декретом Председателя Совета министров раз в год. В то же время целесообразным было признано введение особого порядка рекрутирования квалифицированных кадров, а также особо одаренных лиц в области культуры, науки, спорта, предпринимательства вне рамок закрепленных квот.
С целью более оперативного учета изменений социальных и экономических реалий было предложено включение представителей профессиональных союзов и предпринимательских организаций, а также организаций, которые работали с мигрантами, в состав Комитета по координации и мониторингу. В ходе определения квот трудящихся-мигрантов, которые выделялись определенным областям, важно было учитывать суммы инвестиций, направлявшиеся данными регионами на финансирование программ профессиональной подготовки и обучения мигрантов в государствах их происхождения.
Правительством было запланировано формирование частно-публичного механизма управления трудовой миграцией, который был способен сбалансировать спрос и предложение рабочей силы еще в стране происхождения мигранта и реализовать отбор потенциальных кандидатов, учитывая потребности итальянского рынка труда на основании списков потенциальных мигрантов, которые были составлены при дипломатических и консульских представительствах Италии. В ходе отбора кандидатов для трудоустройства существенным фактором признали посещение курсов профессиональной подготовки, созданных итальянскими и зарубежными организациями и учреждениями в государстве происхождения трудящегося-мигранта.
Практика показывает, что законодательное регулирование - это основной инструмент миграционной политики Италии. Вопросы иммиграции и правового статуса иностранцев отличаются сильной политизацией, их рассматривают как значимые темы в рамках избирательных кампаний областного и общенационального уровня. Несмотря на присутствие расхождений в подходах правоцентристской и левоцентристской коалиции, любой реформой иммиграционного законодательства в Италии предполагалась реализация миграционной амнистии и формирование различных координационных структур.
В настоящее время реализацией иммиграционной политики в Италии занимается Министерство внутренних дел, ведающее вопросами выдачи разрешений на въезд и пребывание в стране, разрешений на работу, рассмотрением заявлений о предоставлении гражданства и принятием решений о депортации. Министерству подчиняется полиция, которая отвечает за въездной контроль, выдачу разрешений на пребывание и депортацию нелегальных иммигрантов.
Существует 21 мотив выдачи итальянской въездной визы, но лишь пять из них - иммиграционные и предоставляют право на обращение за разрешением на постоянное пребывание и гражданство. К этим пяти мотивам относятся: воссоединение семей; усыновление несовершеннолетнего иностранца лицом, у которого уже есть иммиграционный статус или итальянское гражданство; наемная работа (в присутствии контракта на работу в Италии, имеющего неопределенный срок завершения); индивидуальная трудовая деятельность в коммерции, торговле, спорте и искусстве; выбранное место жительства в Италии для обеспеченных граждан, которые имеют обширные пассивные источники доходов в иной стране проживания.
В первые месяцы 2020 г. 2,8 тысячи мигрантов прибыли в Италию морем. В 2019 г. 11,5 тысячи мигрантов приехали на побережья Италии. В период с 2014 по 2019 г. количество мигрантов, прибывших в страну, стало максимальным в 2016 г. - 181 тысяча человек. Самые распространенные национальности мигрантов, которые были заявлены по прибытии, - тунисец и пакистанец.
В сентябре 2019 г. наибольшее количество просителей убежища в Италии было из Пакистана. Кроме того, 218 заявителей оказались нигерийцами, второй по распространенности национальности среди лиц, ищущих убежища. В последние годы многие несовершеннолетние без сопровождения достигли итальянского побережья. В период с января по октябрь 2019 г. более тысячи детей мигрировали в страну без родителей.
Вопросы иммиграции и правового статуса иностранцев отличаются сильной политизацией, их рассматривают как значимые темы в рамках избирательных кампаний областного и общенационального уровня. Несмотря на присутствие расхождений в подходах правоцентристской и левоцентристской коалиции, любой реформой иммиграционного законодательства в Италии предполагалась реализация миграционной амнистии и формирование различных координационных структур.

References

1. Barbera A. Le liberta del singoli e delle formazioni sociali. Il principio di eguaglianza / A. Barbera, F. Cocozza // Manuale di diritto pubblico / G. Amato, A. Barbera. Il Mulino, 1994. P. 208 - 209.
2. Bonetti P. Italy / P. Bonetti // Expulsion and Detention of Aliens in the European Union Countries / ed. by B. Nascimbene. Milano: , 2001. P. 314 - 315.
3. Finotelli C. A Comparative Analysis of the Italian and German Asylum Policies / C. Finotelli // Migration and the Regulation of Social Integration / eds. by , B. de Hartand, I. Michalowski (. Vol. 24). Institute for Migration Research and Intercultural Studies (IMIS) of the University of , 2004. P. 87 - 96.
4. Kosic A. Active Civic Participation of Immigrants in Italy / A. Kosic, A. Triandafyllidou // Country Report prepared for the European research project POLITIS. Oldenburg, 2005. 65 p.
5. Zincone G. Immigrant and immigration policy-making: The case of Italy / G. Zincone, T. Caponio // IMISCOE Working Paper. Amsterdam, 2005. 20 p.

13.09.2021

Законопроектом предлагается предусмотреть право отдельных субъектов ТЭК по решению Правительства РФ учреждать "корпоративные" частные охранные организации, а также урегулировать вопрос определения субъектов охраны объектов ТЭК, которым по результатам категорирования присвоена средняя или высокая категории опасности. При этом, доля субъекта ТЭК в уставном капитале "корпоративной" частной охранной организации не может быть менее 50%.

подробнее
07.09.2021

Целью законопроекта является повышение эффективности деятельности госкорпораций, интегрированных структур и организаций оборонно-промышленного комплекса в интересах обороны и безопасности РФ. В связи с этим устанавливаются специальные требования в части согласования с Президентом России отчуждения, возможности отчуждения или передачи в доверительное управление акций (долей в уставном капитале) организаций, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса и безопасности Российской Федерации.

подробнее
02.09.2021

Целью законопроекта является дальнейшая реализация т.н. "Закона о дачной амнистии" 2006 г. В частности предлагается механизм предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены жилые дома, возведенные до вступления в силу Градостроительного кодекса РФ в границах населенного пункта. Также предлагается продление срока "дачной амнистии" до 1 марта 2031 года.

подробнее
25.08.2021

Цель законопроекта - уточнение перечня лиц, имеющих право оспорить запись об отце ребенка в книге записей рождений, произведенную в соответствии с п. 2 ст. 51 Семейного кодекса РФ. Таким правом наделяется наследник лица, записанного отцом ребенка. При этом требование об оспаривании отцовства подлежит удовлетворению в случае, если такая запись была произведена на основании подложных документов, предусмотренных п. 2 ст. 51 Семейного кодекса РФ.

подробнее
18.08.2021

Целью законопроекта, внесенного в депутатом Государственной Думы О.А. Ниловым, является создание эффективного механизма воздействия на недобросовестных кандидатов на выборные должности. В связи с этим предполагается установить уголовную ответственность за невыполнение предвыборного обещания.

подробнее
14.08.2021

Законопроект подготовлен в связи с принятием Федерального закона от 26 июля 2019 г. № 224-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" и Федеральный закон "О Следственном комитете Российской Федерации".

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑