По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Проблемы правового регулирования финансовых вопросов предотвращения сецессии в контексте территориального устройства (Андреева Г.Н., Гинзбург Ю.В.)

Проблемы правового регулирования финансовых вопросов предотвращения сецессии в контексте территориального устройства (Андреева Г.Н., Гинзбург Ю.В.)

Дата размещения статьи: 22.02.2021

Проблемы правового регулирования финансовых вопросов предотвращения сецессии в контексте территориального устройства (Андреева Г.Н., Гинзбург Ю.В.)

Анализ моделей правового регулирования финансовых вопросов предотвращения сецессии будет способствовать выявлению определенных связей между избранными моделями такого регулирования и достигнутыми с их помощью результатами с точки зрения сбалансированности интересов центра и региона и устойчивости тенденции к ослаблению сепаратистского потенциала в проблемном регионе. Такого рода анализ имеет как теоретическое, так и практическое значение. Для государств с потенциально склонными к сецессии регионами важно проводить постоянный мониторинг изменений во взаимоотношениях центра и регионов, позволяющий оценить возникающие риски с точки зрения поддержания необходимого "равновесия", предотвращающего сецессию. Этот мониторинг должен охватывать как конституционно-правовой уровень проблематики, так и уровень отраслевого, особенно финансового, законодательства и при этом должен быть ориентирован на потенциально эффективные модели правового регулирования финансовых вопросов предотвращения сецессии. Такой анализ может быть проведен в различных направлениях и аспектах. Как представляется, три из них являются наиболее существенными.

Во-первых, это выбор оптимальной организационной модели функционирования финансовой системы в рамках существующего конституционного территориально-государственного устройства (федеративного, унитарного, регионалистского с автономными территориями). Здесь важно установить, насколько соответствует организационно-финансовый механизм в той или иной стране принципам соответствующего территориального устройства, например принципам бюджетного федерализма, в федеративных или в квазифедеративных государствах, а также насколько последовательно в правовом регулировании финансов соблюдаются гарантии статуса региона (субъект федерации, особая территория, регион с полной или с частичной автономией и другие), насколько соответствуют этому статусу его административные и финансовые права и полномочия. Если такого рода анализ не выявляет отклонений от конституционной организации территориального устройства при очевидно возрастающем сепаратизме, возможен вывод о необходимости своевременных конституционных изменений, обеспечивающих больший учет исторических, культурных, национальных и экономических особенностей региона.

Во-вторых, это правовое обеспечение эффективности бюджетно-финансовой системы проблемных регионов как составной части национальной финансовой системы в заданных конституционно-правовых условиях. Здесь подлежит оценке эффективность правового регулирования финансов как средства обеспечения устойчивости бюджетно-финансовой системы региона (группы регионов), претендующего на особые условия, обеспечения роста его финансового потенциала, обоснованности применения общего или специального правового режима сбора и распределения налогов, достижения баланса между интересами данного проблемного региона и иных частей государства, а также государства в целом.

В-третьих, это правовой механизм учета и обеспечения финансовыми средствами специфических локальных особенностей и региональных интересов, обусловливающих особый статус региона, в том числе в сферах образования на национальных языках, сохранения и развития местных национальных культур, удовлетворения нужд национальных общин и конфессиональных групп, сохранения и развития народных промыслов, традиционных занятий, в частности в сельском хозяйстве и рыболовстве, и др.
Ответ на вопрос о выборе такой организационно-правовой модели финансовой системы в рамках существующего территориального устройства, которая в наибольшей мере содействует урегулированию проблем, грозящих сецессией, требует анализа конкретно-исторической ситуации в каждой рассматриваемой стране, ее традиций государственного управления, учета места финансового права в системе отраслей законодательства, но вместе с тем с конституционно-правовой точки зрения этот выбор ограничен общими рамками территориально-государственного устройства и статусом проблемного региона. Как представляется, финансовая система федеративных государств, построенная на принципах бюджетного федерализма, в наибольшей мере приспособлена для урегулирования финансовых проблем на долговременной основе, учитывая интересы как центра, так и по возможности всех субъектов федерации, она открыта для гибкого маневрирования при возникновении дисбалансов. О модели бюджетного федерализма существует много обстоятельных научных публикаций <1>, в которых выработаны разнообразные рекомендации, но на практике лишь в немногих странах в целом удается выдержать последовательно демократическую федералистскую систему управления финансами, позволяющую гармонично сочетать противоположные по своей направленности интересы: с одной стороны, обеспечения достаточности финансирования общегосударственных задач и функций, создания равных финансовых условий обеспечения жизнедеятельности и развития экономики на всей территории, с другой стороны, обеспечения гарантий самостоятельности, соблюдения всех конституционных прав и полномочий субъектов федерации в финансово-бюджетной сфере, при равноправном, недискриминационном распределении финансов между регионами. В качестве относительно удачного примера можно привести опыт Канады, как страны, в которой пытаются достаточно последовательно осуществлять принципы бюджетного федерализма, исходя из равноправия провинций и не идя на излишние (с точки зрения угрозы единству финансовой системы) уступки отдельным провинциям, например, богатой ресурсами провинции Альберта, что при общей урегулированности механизма учета интересов отдельных провинций и в особенности Квебека обеспечивает в целом снижение потенциала сепаратизма.
--------------------------------
<1> См. об этом: Fiscal federalism in theory and practice / T. Ter-Minassian, ed. Washington, 1997. 701 p.; Boadway R., Shah A. Fiscal Federalism: Principles and of multiorder governance. Cambridge, 2009. 628 p.; Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002. 128 с.; Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США. М., 2008. 237 с.; Либерман Т.И. Бюджетный федерализм: концепции, модели, механизмы развития. М., 2013. 159 с.

Федерализм обеспечивает не только самостоятельность отдельных регионов, в том числе в финансовых вопросах (что в принципе достижимо и в государствах с асимметричным государственным устройством, предусматривающим наличие как обычных, так и особых административных регионов с полной или частичной автономией), но и соучастие в выработке общегосударственных решений представителей всех субъектов федерации, а также соучастие более благополучных регионов в финансовой помощи регионам с недостаточным финансовым потенциалом в рамках совместно выработанной системы финансового выравнивания. В крупных сложносоставных государствах с неоднородными частями, многонациональным и многоконфессиональным населением и сильной дифференциацией регионов по уровню экономического развития (Индия, Нигерия и др.) такое соучастие не только создает основу для более сбалансированной экономической и финансовой системы в стране, но и содействует устранению региональной обособленности и эгоизма как почвы для сепаратистских настроений.
В странах, не являющихся федерациями, но имеющих автономии (в том числе особые территории, например, заморские владения Великобритании, заморские департаменты Франции, особые административные районы Сянган и Аомынь в КНР), не действуют как отмеченные преимущества, так и ограничения, сопряженные с необходимостью единства в подходах к финансовому регулированию исходя из требований бюджетного федерализма, однако с правовой точки зрения возможна более гибкая политика в установлении как конституционно-правового статуса отдельных регионов, так и специальных режимов в финансовой области. Так, в Великобритании действует Акт о заморских территориях <2>, позволяющий установить в рамках так называемого "партнерства" особый конституционно-правовой статус каждого владения, учитывающий его географическое и экономическое положение, и в том числе создать специальный финансовый режим, недопустимый в самой Великобритании. "Партнерство имеет ярко выраженный асимметричный диверсифицированный характер" <3>, ориентированный на обеспечение благополучия этих территорий, что подчеркивается и на конституционном уровне. Так, согласно п. 1 ст. 109 Конституции островного владения Великобритании в Карибском регионе Теркс и Кайкос 2011 г. макроэкономическая и налогово-бюджетная политика правительства должна разрабатываться и проводиться в интересах устойчивого долгосрочного процветания народа островов <4>. В заморских территориях Великобритания проявляет в целом широту и гибкость в установлении правовых рамок для функционирования экономики и учета экономических реалий каждой заморской территории, что проявляется в их специализации (Виргинские острова как крупнейший финансовый центр, Теркс и Кайкос, специализирующиеся на страховании, и т.д.). Варьируется даже использование валюты: так, в ряде островных владений Великобритании в регионе используется не английский фунт, а восточно-карибский доллар, в качестве валюты Теркса и Кайкоса установлен доллар США. В результате такой политики Великобритания не только привлекла управляющий слой и население соответствующих территорий, проголосовавшее на референдумах против полной независимости и за сохранение британского суверенитета, но и обеспечила долговременную экономическую устойчивость этих владений.
--------------------------------
<2> British Overseas Territories Act 2002 определяет статус территорий из числа владений Великобритании, не включенных в состав собственно самой Великобритании. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/8/data.pdf.
<3> Ирхин И.В. Территориальная автономия в зарубежных унитарных и регионалистских государствах Европы и Азии: конституционно-правовое исследование. М.: Инфра-М, 2019. С. 138.
<4> Statutory Instruments. 2011. No. 1681. Caribbean and Nord Atlantic Territories. The Turks and Caicos Islands Constitution Order 2011. URL: http://www.legislation.gov.uk/uksi/2011/1681/made.

Полная самостоятельность в вопросах внутреннего административного управления, в том числе в регулировании финансовой системы, существует и в обособленных самоуправляемых частях государства, таких как Гренландия в составе Дании или особые административные районы Китая Сянган и Аомынь. Статус последних рассматривается властями КНР как вполне удачное и своего рода модельное решение, на что указывает, в частности, Антисецессионный закон КНР 2005 г., согласно ст. 5 которого в случае согласия властей Тайваня на распространение на его территорию суверенитета КНР в отношении Тайваня мог быть применен близкий подход <5>.
--------------------------------
<5> Статья 5 Антисецессионного закона КНР от 15 марта 2005 г. В переводе на английский язык имеется на сайте Посольства КНР в США: Anti-Secession Law (Full text) (03/15/05). URL: http://www.china-embassy.org/eng/zt/999999999/t187406.htm (дата обращения: 26.10.2020).

Следует отметить, что существуют и другие распространенные варианты моделей решения проблем правового регулирования финансовых вопросов предотвращения сецессии, прежде всего в виде простых уступок проблемному автономному региону, в том числе в финансовых вопросах, однако они в высокой степени уязвимы с точки зрения нахождения оптимального баланса между решением задачи предотвращения сецессии проблемного автономного региона и сохранением целостности финансовой системы. Примером может служить ситуация в Ираке. Согласно Конституции Ирака 2005 г. (ст. ст. 109, 113, 117 и др.) Курдский район (регион) пользуется исключительными правами автономии и участвует в управлении нефтяными и газовыми ресурсами и распределении налоговых доходов от добычи нефти и иных природных ископаемых. Тем не менее даже такое привилегированное положение не останавливает сторонников сецессии, которые вопреки запрету центрального Правительства провели в 2017 г. референдум о независимости, сопровождавшийся требованиями дополнительного расширения налогово-финансовой обособленности региона как условием отказа от выхода из состава Ирака. Замораживание (а по сути, отказ от продолжения) процесса сецессии Иракского Курдистана было связано во многом с переговорами с центральным правительством Ирака о распределении налогов. В то же время исключительное положение Курдского района (региона) в сочетании с противодействием центрального Правительства созданию по предложению провинций в соответствии со ст. 115 Конституции Ирака других аналогичных районов и невыполнение им взятых обязательств по отчислениям от налогов стимулирует сецессионистские настроения в стране <6>.
--------------------------------
<6> Миняжетдинов И.Х. К вопросу о причинах кризиса бюджетного федерализма в Ираке (на примере конфликта между федеральным центром и провинцией Басра) // Историческая психология и социология истории. 2019. Т. 12. N 2. С. 66.

При длительном существовании полностью автономного административного региона, который не участвует в общей финансовой системе и не связан финансово-экономическими отношениями с остальной частью государства, с точки зрения долговременной стратегии развития государства создается определенная угроза для перспективы сохранения его целостности. Поэтому такое построение финансовой системы можно считать исключительным способом решения проблем для государств, имеющих не вполне интегрированные, полунезависимые части.
Также имеет свои издержки и вариант не столь всеобъемлющей, но весьма значительной обособленности автономного региона путем минимизации его участия в формировании государственного бюджета, применяемый в том числе в целях снижения опасности сецессии проблемных регионов в ряде стран. Так, в Италии, в регионе Южный Тироль, с его исторической обособленностью и наличием не до конца устраненных трений между итальянской и австро-немецкой общинами действует исключительная, не применяющаяся в целом по Италии налогово-финансовая система, при которой значительная часть средств, поступающих от большинства собранных в регионе налогов, направляется только в региональный и местные бюджеты <7>. Очевидно, что сохранение такой исключительности на постоянной основе без учета изменений в экономическом положении как самого региона Южный Тироль (достигшего к настоящему времени одних из лучших финансовых и экономических показателей в Италии), так и других областей Италии чревато ростом требований об установлении аналогичных привилегий и в отношении других регионов, что, в свою очередь, лишь усиливает сепаратистские движения на севере страны.
--------------------------------
<7> Согласно ст. ст. 69 и 75 Статута автономии Южный Тироль девять десятых большинства налогов направляются в бюджет автономии (налог на наследство и дарение, прибыль от государственной лотереи, гербовый сбор и др.). Отчисления другого размера являются скорее исключением. Handbuch mit Autonomiestatut. Bozen, 2019. S. 153 - 155.

В целях достижения более устойчивой и целостной финансовой системы нормативно закрепляется и применяется так называемая система горизонтального финансового выравнивания, которая при правильном построении способна обеспечить недискриминационное и рациональное соучастие относительно благополучных регионов (в том числе не свободных от угрозы сепаратизма), в формировании общегосударственных фондов, перераспределяющих средства в целях поддержки бюджетных систем более слабых в финансово-экономическом плане регионов. Одновременно подобные системы выравнивания могут быть использованы и для обеспечения постепенного подъема экономики и тех регионов с недостаточным финансовым потенциалом, которые сами имеют серьезные проблемы с обеспечением национального, расового конфессионального равноправия либо исторические причины для сохранения угрозы сецессии.
Рассмотрение основных моделей правового регулирования финансовых систем государств с различным территориальным устройством с точки зрения их возможностей содействия предотвращению сецессии показывает, что в современном демократическом правовом государстве рациональное и гибкое правовое регулирование позволяет успешно решать финансовые вопросы предотвращения сецессии присущими финансовым системам соответствующей разновидности территориального устройства формами и методами. Вместе с тем при решении региональных финансовых проблем законодатель должен иметь в виду задачу встраивания механизмов решения финансовых вопросов проблемных регионов в общенациональную систему финансового регулирования без нарушения ее целостности и сбалансированности. Законодательное допущение обособления финансовой системы проблемного региона и установление его полной или значительной финансовой обособленности, включая полный или частичный отказ от участия такого региона в общей налоговой системе и в финансировании общенациональных расходов, создают угрозы либо утраты финансово-экономической связи региона с центральной властью, либо инициирования требований о распространении подобной самостоятельности на другие регионы и разбалансирования финансовой системы в целом, что, очевидно, противоречит самой задаче укрепления государственной целостности и предотвращения сецессии.

Литература

1. Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма / С.В. Галицкая. Москва: Экзамен, 2002. 128 с.
2. Ирхин И.В. Территориальная автономия в зарубежных унитарных и регионалистских государствах Европы и Азии: конституционно-правовое исследование / И.В. Ирхин. Москва: Инфра-М, 2019. 465 с.
3. Либерман Т.И. Бюджетный федерализм: концепции, модели, механизмы развития / Т.И. Либерман. Москва: Современная экономика и право, 2013. 159 с.
4. Миняжетдинов И.Х. К вопросу о причинах кризиса бюджетного федерализма в Ираке (на примере конфликта между федеральным центром и провинцией Басра) / И.Х. Миняжетдинов // Историческая психология и социология истории. 2019. Т. 12. N 2. С. 57 - 73.
5. Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США / А.А. Шугаев. Москва: РИЦ ИСПИ РАН, 2008. 237 с.

04.03.2021

Целью законопроекта является пресечение попадания нелегальной табачной продукции на рынок и экономия бюджетных средств, затрачиваемых на длительное хранение данной продукции. Законопроект предусматривает дополнение ч. 3 ст. 81 УПК РФ нормой об утилизации и уничтожении изъятых из незаконного оборота табачной продукции  и (или) табачных изделий и основного технологического оборудования для их производства.

подробнее
26.02.2021

Цель законопроекта - расширение функционала банковских платежных агентов путем предоставления им права приема наличных денежных средств от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей для зачисления сумм принятых наличных на банковские счета таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Законопроект направлен на устранение проблемы, связанной с высокой административной и финансовой нагрузкой при внесении наличной выручки на счет, а также недостаточным количеством отделений и устройств для приема наличности в шаговой доступности.

подробнее
21.02.2021

По мнению авторов законопроекта, отсутствие национального правового регулирования вопросов, связанных с ограничением выбросов парниковых газов негативно влияет на перспективы вхождения России в группы экологических, технологических и экономических лидеров на мировом и региональном уровнях, а также на активное международное сотрудничество в этих сферах и на закрепление за страной статуса одной из лидирующих мировых держав.

подробнее
18.02.2021

Законопроектом предлагается установить порядок ограничения доступа в сети "Интернет" к недостоверной информации, которая порочит честь и достоинство лица или подрывает его репутацию. Предусматривается возможность принятия мер по ограничению доступа к интернет-ресурсам, распространяющим недостоверную информацию, порочащую честь и достоинство лица или подрывающую его репутацию, в связи с обвинением лица в совершении преступления. Основанием применения указанных мер является заявление в Прокуратуру РФ.

подробнее
15.02.2021

Верховный Суд РФ предложил внести в Уголовный кодекс РФ новое понятие - "уголовный проступок". В предложенном законопроекте к данной категории отнесены деяния, за которые закон не предусматривает наказание в виде лишения свободы. По мнению авторов законопроекта, уголовный проступок, с одной стороны, содержит все признаки преступления, а с другой - отличается тем, что его опасность для общества является минимальной, равно как и опасность лица, его совершившего, что позволяет применить к нему иные меры уголовно-правового характера, не являющиеся уголовным наказанием.

подробнее
11.02.2021

В соответствии с принципом неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи, законопроектом предлагается установление пределов возможного взыскания, не затрагивающих основное содержание прав должника-гражданина, а также уточнение правовой регламентации реализации права гражданина на обеспечение неприкосновенности минимального размера дохода, необходимого для существования должника-гражданина и лиц, находящихся на его иждивении.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑