По любым вопросам: admjuridcons@gmail.com

Все статьи > Изменение парадигмы административного приостановления деятельности и временного запрета деятельности (Шилов Ю.В.)

Изменение парадигмы административного приостановления деятельности и временного запрета деятельности (Шилов Ю.В.)

Дата размещения статьи: 12.01.2021

Изменение парадигмы административного приостановления деятельности и временного запрета деятельности (Шилов Ю.В.)

Продолжающийся сегодня процесс развития российской государственности очевиден через призму анализа самых разных сторон общественной жизни, важную часть которой составляют вопросы стабильного функционирования экономики в целом и предпринимательской среды в частности. Значительную роль в регулировании сложнейших внутрисистемных связей призваны сыграть существующие правовые нормы и связанные с ними иные средства механизма правового регулирования.

Одним из наиболее востребованных со стороны практиков выступает институт административной ответственности, охватывающий в настоящее время огромный комплекс общественных отношений в сфере государственного управления и доказавший свою состоятельность и эффективность на протяжении достаточно длительного времени в разных социально-экономических и политических условиях.
Вопросы поиска новых юридических конструкций и средств правового воздействия на правонарушителей, в том числе и на организации, выступали объектом исследования в нашей стране, начиная со времени становления советского государства, когда в ходе отмены норм права царского режима и по мере упрочения государственности возникла потребность в сколько-нибудь стабильном законодательстве. Уже тогда новые нормативные акты - постановления Съездов Советов, декреты ВЦИК и СНК, инструкции наркомитета, а также судебная практика предусматривали целый ряд мер воздействия на различных субъектов права. Примером может служить Декрет СНК РСФСР "О революционном трибунале печати" от 28 января 1918 года, устанавливавший возможность применения в качестве санкции революционным трибуналом печати штрафа, а также приостановки издания, временно или навсегда, или изъятие его из обращения <1>.
--------------------------------
<1> Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1918. N 10. Ст. 156.

Как отмечают исследователи, с каждым годом количество нормативных правовых актов, регулирующих сферу приостановления деятельности, росло. В большинстве своем это были подзаконные акты, однако законы, предусматривающие данную санкцию, также присутствовали <2>.
--------------------------------
<2> Бадыков Л.Ф. К вопросу об административном приостановлении деятельности // Вестник исполнительного производства. 2016. N 2. С. 35.

В целях совершенствования механизма как профилактического, так и карательного воздействия в сфере прежде всего предпринимательской деятельности с начала двухтысячных годов процесс формирования нового правового инструментария, позволившего бы, с одной стороны, значительно минимизировать возможные риски в обозначенной и других потенциально опасных сферах за счет применения превентивных мер, а с другой стороны, расширить санкционные полномочия соответствующих юрисдикционных органов, вновь возобновился и активизировался.
Так, в 2005 году в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) были внесены соответствующие изменения, которые по своей сути расширяли организационно-правовые возможности для деятельности контрольно-надзорных органов государства и закрепили дополнительные правовые меры борьбы с многочисленными правонарушениями в промышленности, электроэнергетике, строительстве, транспорте, торговле и других сферах.
Согласно ст. 3.12 КоАП как мера административной ответственности административное приостановление деятельности заключается во временном (до девяноста суток) прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
При этом указанная мера применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, а также в области градостроительной деятельности.
Отметим, что в первоначальной редакции возможность назначения административного приостановления деятельности была ограничена, поскольку из сферы правового регулирования были исключены такие важнейшие аспекты, как, например, противопожарная безопасность, противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и некоторые другие.
С течением времени указанный перечень сфер корректировался и расширялся за счет включения в него отношений в области транспортной безопасности, в области охраны собственности, в области деятельности по возврату просроченной задолженности, в области применения контрольно-кассовой техники, в области реализации входных билетов на матчи чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года или документов, дающих право на получение входных билетов на матчи чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года, а также в случае совершения административного правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность <3>.
--------------------------------
<3> См., например, Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 231-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. I). Ст. 4164; Федеральный закон от 26 июля 2019 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СЗ РФ. 2019. N 30. Ст. 4120 и др.

Подчеркнем, что административное приостановление деятельности является исключительной и достаточно строгой мерой, вследствие применения которой правонарушитель лишается возможности осуществлять предпринимательскую деятельность зачастую достаточно длительное время.
Например, в конце декабря 2019 года судебные приставы Прикамья на основании судебного решения приостановили деятельность кафе "Саквояж" на тридцать суток. Основанием для подобного решения послужил протокол об административном правонарушении, составленный сотрудниками Роспотребнадзора, которые выявили шестнадцать различных нарушений санитарных правил и гигиенических нормативов, таких как черные разводы и плесень на стенах и потолке, отсутствие в туалете для персонала раковин для мытья рук, отсутствие минимального косметического ремонта и проч.
В этой связи отметим, что, руководствуясь Постановлением Пленума ВАС РФ от 10 ноября 2011 года N 71, если суд приходит к выводу о необходимости привлечь лицо к административной ответственности за административное правонарушение с назначением ему наказания в виде административного приостановления деятельности, он в мотивировочной части решения должен указать мотивы, по которым считает, что менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
Как представляется, четкое указание на мотивы назначения наказания в виде административного приостановления деятельности выступает наиболее сложным и в то же время принципиально важным аспектом соблюдения как материальных, так и процессуальных норм действующего КоАП. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ справедливо подчеркивается, что при назначении этого наказания надлежит учитывать характер деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица, характер совершенных ими действий (бездействия), а также другие обстоятельства, влияющие на создание условий для реальной возможности наступления негативных последствий для жизни или здоровья людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды <4>. Добавим также, что потенциальная угроза может исходить непосредственно от самой возможности продолжения противоправной деятельности со стороны указанных субъектов ответственности в обозначенных законодателем сферах деятельности.
--------------------------------
<4> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 (ред. от 19.12.2013) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. N 6.

Так, в качестве доводов в пользу назначения иного, нежели административное приостановление деятельности, наказания лицо, привлекаемое к ответственности, может ссылаться на то, что в протоколе об административном правонарушении не приведены примеры обстоятельств, создавших реальную возможность наступления негативных последствий для людей и окружающей среды, не указаны доказательства того, почему нельзя применить менее строгое наказание, не установлен возможный риск для жизни и здоровья людей, административное приостановление деятельности поставит под угрозу иные охраняемые законом интересы и проч.
Отметим также, что суд апелляционной или кассационной инстанции, рассматривая жалобу на решение суда первой инстанции, которым лицо привлечено к административной ответственности с назначением ему иного наказания, нежели административное приостановление деятельности, не вправе изменить решение, назначив лицу наказание в виде административного приостановления деятельности.
В исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, иных негативных последствий, применение указанной административной санкции сопровождается применением такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как временный запрет деятельности. Указанная мера обеспечения заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом или установленными в п. 1 и 4 ч. 2 ст. 23.31 КоАП должностными лицами прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
В соответствии со ст. 27.16 КоАП временный запрет деятельности осуществляется должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, о чем составляется соответствующий протокол. Должностным лицом, составившим протокол о временном запрете деятельности, производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие действия по исполнению данной меры процессуального обеспечения (например, отключение объекта от электропитания). Согласно ч. 6 ст. 27.16 КоАП указанные меры направлены на исполнение должностным лицом юридического лица, лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законным представителем юридического лица указанных в протоколе мероприятий, необходимых для временного запрета деятельности.
В этой связи следует согласиться с мнением о целесообразности корректировки содержания ч. 3 ст. 27.16, уточнив содержание протокола о временном запрете деятельности с указанием всех необходимых данных <5>.
--------------------------------
<5> См.: Терюков Е.О. Проблемы применения временного запрета как меры обеспечения производства по административным делам в области строительства, влекущим наказание в виде административного приостановления деятельности // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 11. С. 53.

Отметим, что с 1 января 2011 года срок временного запрета деятельности был отменен, что привело к ситуации, при которой еще до вынесения судебного решения должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, руководствуясь, возможно, и личными мотивами, на вполне законных основаниях прекращает деятельность филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатацию агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществление отдельных видов деятельности (работ), оказание услуг. При таком подходе очевидно, что для правонарушителя стирается существовавшая грань между наказанием (карой) и обеспечительной мерой производства по делу.
Согласно ч. 5 ст. 29.6 КоАП дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Исключение составляют дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.15.2 и 14.15.3 КоАП, которые рассматриваются в десятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. При этом продление указанного срока законодательством не допускается. Отметим, что несоблюдение процессуальных сроков - достаточно частое явление в судебной практике, и, учитывая серьезную загруженность судей, думается, что необходимо либо увеличить установленный в КоАП семидневный срок, либо предусмотреть возможность его продления.
По общему правилу срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности. Другими словами, определяя срок административного приостановления деятельности, необходимо иметь в виду, что он не может превышать девяноста суток, включая срок временного запрета деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица, если такая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении фактически применялась.
В этой связи поддержим высказываемое предложение о сокращении предельного срока применения административного приостановления деятельности. Как представляется, закрепленный в КоАП трехмесячный срок, как правило, избыточен и зачастую не способствует достижению базовых целей института административной ответственности. В условиях финансовой нестабильности многие, особенно индивидуальные, предприниматели в сфере малого бизнеса не в состоянии выдержать столь серьезную правовую нагрузку и вынуждены не просто приостанавливать работу, а полностью прекращать свою дальнейшую деятельность. Такой подход в настоящее время не вписывается в провозглашенный руководством страны курс на либерализацию бизнеса и сокращение чрезмерного давления на предпринимателей со стороны уполномоченных органов государства. Последовательная и взвешенная позиция, в том числе по применению адекватных административных санкций и соответствующих мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, будет во многом сориентирована на стратегические государственные цели, будет соответствовать реализуемым национальным проектам и в дальнейшем способствовать общей стабилизации ситуации по развитию малого и среднего бизнеса в стране.
Сегодня и в научной среде, и правоприменителями нередко высказывается позиция, согласно которой административное приостановление деятельности следует совсем исключить из перечня видов административных наказаний и отнести подобную форму воздействия только к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Объясняется это во многом тем, что указанный вид административного наказания практически идентичен по своей сути временному запрету деятельности, применяемому в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. И хотя основной целью применения обеспечительных мер является создание необходимых условий для надлежащего порядка производства по делу об административном правонарушении, в действительности же по характеру административного принуждения они фактически совпадают. В обоих случаях правонарушитель, будь то индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, лишается на практике возможности осуществлять предпринимательскую деятельность.
Нам представляется важным учитывать и то обстоятельство, что существует определенный риск того, что, назначая наказание в виде административного приостановления деятельности, правоприменитель (судебный пристав-исполнитель) не уделит должного внимания тому, какого рода конкретный вид деятельности либо эксплуатация какого определенного здания, сооружения и агрегата должны быть прекращены (приостановлены). Также возможна ситуация, в результате которой определенному технологическому процессу может быть причинен необратимый вред, приводящий к его полной остановке. В результате индивидуальный предприниматель либо юридическое лицо вынуждено не просто прекращать свою предпринимательскую деятельность в определенной части (по конкретному обстоятельству), а фактически полностью. Остро стоит вопрос и о нахождении баланса публичных и частных интересов в вопросе приостановления функционирования социально значимых объектов - медицинских учреждений, детских оздоровительных лагерей, общежитий, образовательных и культурных центров.
Помня о том, что исследуемое наказание является более серьезным, чем тот же административный штраф, на законодательном уровне требуется либо предложить адекватную замену такому устоявшемуся сегодня и относящемуся к категории основных видов административному наказанию, как административное приостановление деятельности, либо привести в соответствие с существующими реалиями процессуальный порядок применения указанного наказания. Требует частичной корректировки и порядок применения уполномоченными органами мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Одним из вариантов решения вопроса могло бы стать установление минимального и максимального срока административного приостановления деятельности применительно к конкретным составам правонарушений по аналогии со ст. 18.15 КоАП, где имеется определенная временная шкала, конкретизирующая полномочия рассматривающего административное дело судьи.
В качестве еще одного аргумента в пользу аккуратного и взвешенного подхода при назначении административного приостановления деятельности является то обстоятельство, что даже в случае сложного финансового положения правонарушителя заменить указанную меру ответственности на административный штраф суды не стремятся. В настоящее время судебная практика свидетельствует о том, что здесь суды придерживаются четкой линии поведения, вытекающей из необходимости назначения более серьезного наказания, нежели штраф. Например, решением Пермского краевого суда от 7 мая 2019 года по делу N 7-798/2019/12-334/2019 о привлечении к административной ответственности по ст. 18.15 КоАП за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства было отказано в удовлетворении требования об отмене акта о привлечении к ответственности в виде административного приостановления деятельности и замене его на иной вид наказания.
В заключение подчеркнем, что в основе поиска наиболее эффективных и отвечающих потребностям общества и государства административно-правовых механизмов должно лежать прежде всего стремление достичь ключевых целей института административной ответственности. Соответственно, законодатель, выражающий интересы людей, должен ориентироваться не только на определенные жизненные обстоятельства, в условиях которых будут применяться различные административно-правовые ограничения, но также учитывать правовые последствия их применения, имея в виду их влияние на другие, подчас незаметные аспекты экономической среды, бизнеса, предпринимательской сферы и общественных отношений в целом.

Литература

1. Бадыков Л.Ф. К вопросу об административном приостановлении деятельности / Л.Ф. Бадыков // Вестник исполнительного производства. 2016. N 2. С. 35 - 39.
2. Терюков Е.О. Проблемы применения временного запрета как меры обеспечения производства по административным делам в области строительства, влекущим наказание в виде административного приостановления деятельности / Е.О. Терюков // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 11. С. 53 - 59.

13.01.2021

Законопроектом предлагается ввести для перечней мер, содержащихся в п. 1 ст. 1070 и абз. 3 ст. 1100 ГК РФ родовое понятие "лишение (ограничение) свободы", а также указать, что содержащиеся в них перечни не являются исчерпывающими. Кроме того, в указанные неисчерпывающие перечни мер законопроектом в целях избегания возможных противоречий в правоприменении предлагается включить прямое указание на такие меры, как административное задержание и незаконное задержание в качестве подозреваемого.

подробнее
05.01.2021

Целью законопроекта является уточнение и разграничение полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ в отдельных сферах. Законопроектом уточняется, а также конкретизируется ряд полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных отдельными федеральными законами. В частности уточняются полномочия субъектов РФ в сфере налогообложения, опеки и попечительства, охраны здоровья граждан и др.

подробнее
01.01.2021

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2020 г. N 473-ФЗ МРОТ увеличен до 12 792 рублей в месяц. Помимо этого установлены новые требования к порядку определения минимального размера оплаты труда. В соответствии с указанным Законом МРОТ на очередной год устанавливается федеральным законом в текущем году. При этом он исчисляется исходя из рассчитанной Росстатом величины медианной заработной платы за предыдущий год. С 2021 г. соотношение МРОТ и медианной заработной платы устанавливается в размере 42 %.

подробнее
29.12.2020

Законопроект предлагает новую редакцию ч. 2 ст. 313 УПК РФ, согласно которой при наличии у осужденного имущества или жилого помещения, остающихся без присмотра, суд разрешает вопрос о принятии мер по обеспечению сохранности этого имущества или жилого помещения в соответствии с требованиями статьи 313.1 УПК РФ. Указанная статья, которой дополняется УПК РФ устанавливает меры по обеспечению сохранности имущества или жилого помещения, остающихся без присмотра на время отбывания наказания осужденным и порядок их применения.

подробнее
22.12.2020

Авторы  законопроекта полагают, что он послужит дальнейшему продуктивному формированию правовых отношений на финансовом рынке при участии операторов финансовых платформ за счет вовлечения в процесс финансового инвестирования большого круга лиц, а также повышения конкуренции в финансовой сфере, а кроме того, за счет улучшения подходов по дистанционному обслуживанию клиентов финансовых организаций и увеличения числа реализуемых через финансовую платформу продуктов и услуг.

подробнее
16.12.2020

Цель законопроекта - исключение нецелевого расходования субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Законопроектом предлагается внести изменения в ст. 159 ЖК РФ, устанавливающие обязательный порядок предоставления субсидии путем перечисления средств гражданину, которому вносится плата за жилое помещение и коммунальные услуги.

подробнее

Информация. Знания. Результат
↑